II SA/Bk 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.- Rada Gminy w J. K. w dniu [...] marca 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. D. przyjętym uchwałą z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] Gminnej Rady Narodowej poprzez dokonanie zmian i przeznaczenie pod powierzchniową eksploatację złóż kopalin surowców ilastych terenu obejmującego działki o nr ew. [...] i [...] oraz części działek [...] i [...] oznaczonych symbolem w planie [...] położonych w K. F. Uchwała została podjęta między innymi na wniosek P. [...] w K., a zmiany dotyczyły przekształcenia terenów rolnych, stanowiących własność przedsiębiorstwa oraz Skarbu Państwa, pod eksploatację udokumentowanych złóż kopalin surowców ilastych. W 2008 r. dwie z ww. działek, oznaczone w ewidencji nr [...] i [...] stały się własnością J. O. (dalej powoływany również jako: "Skarżący"), przy czym w okresie od 23 marca 2007 r. do 8 czerwca 2008 r. Skarżący był współużytkownikiem wieczystym działki o nr [...], podzielonej następnie na działki o nr [...] i [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r., Skarżący, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy w J. K. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], polegającego na naruszeniu norm prawa materialnego i proceduralnego przewidzianych w obowiązującej na dzień podejmowania uchwały ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący wskazał na istniejące rozbieżności, pomiędzy uchwałą z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Rady Gminy J. K., podjętej w związku z przystąpieniem do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżoną uchwałą, w szczególności w zakresie części graficznej uchwał. Wskazał na różne granice obszarów objętych procedurą planistyczną widniejące w graficznych częściach uchwał intencyjnej i zmieniającej. Skarżący wskazał także na naruszenie procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały, w szczególności poprzez dokonywanie zmian w projekcie przyjętym uchwałą intencyjną przez niewłaściwy organ, nie pokrywanie się obszaru objętego prognozą skutków wpływu ustaleń na środowisko przyrodnicze z uchwałą intencyjną oraz naruszenie art. 53 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. z 1994 r., Nr 27, poz. 96 ze zm.), poprzez brak uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Rada Gminy uznała złożone wezwanie za bezzasadne. W jej uzasadnieniu (stanowiącym załącznik do uchwały) wyjaśniono Skarżącemu, że nie legitymuje się on naruszonym interesem prawnym mogącym uzasadniać kwestionowanie spornej uchwały, zarówno na dzień jej podjęcia jak i wniesienia wniosku. Wskazano, że Skarżący nabył działki gruntów objęte planem po dacie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nabywając je winien zdawać sobie sprawę z treści obowiązującego na tym terenie planu. Dlatego też Skarżący nie może powoływać się, że zostały naruszone jego prawa wskutek uchwalenia czy wejścia w życie uchwały, bowiem w 2003 r. nie przysługiwały mu żadne prawa do spornych działek. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Skarżący i powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uchwałę z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] Rady Gminy J. K. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. . przyjętym uchwałą z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...] w K. F., położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Skarżonej uchwale zarzucono: - istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu w granicach odmiennych niż te, które określone zostały w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, co stanowi naruszenie procedury planistycznej i jest bezprawną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności i prawo zabudowy skarżącego, gdyż spowodowało, iż należące do niego nieruchomości (działki o nr ew. gr. 201/2 i 202) zostały bezprawnie przeznaczone pod "powierzchniową eksploatacje złóż kopalin surowców ilastych", a tym samym obecnie niemożliwym jest ich wykorzystanie zgodnie z wolą skarżącego pod planowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, - istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 4 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność części tekstowej ww. uchwały intencyjnej z jej załącznikiem graficznym, co powoduje jej nieczytelność i niewykonalność, a tym samym brak możliwości wywołania skutków prawnych polegających na przystąpieniu do kolejnego etapu procedury planistycznej, co zaś w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego przez niezgodne z prawem przeznaczenia jego nieruchomości pod "powierzchniową eksploatacje złóż kopalin surowców ilastych"; - istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez brak uzgodnień z organem administracji górniczej - Okręgowym Urzędem Górniczym w L., co do zakresu i szczegółowego sposobu przeznaczenia działek objętych zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w tym działek skarżącego; - istotne naruszenie 18 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wystąpienie o opinie do organów administracji rządowej z innym projektem planu, niż ten który następnie został uzgodniony przez te organy. Wskazując na powyższe uchybienia, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] położonych w K. F. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w załączniku do uchwały uznającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest legalność uchwały w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga powinna nadto zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przesłanki formalne złożenia skargi zostały w sprawie niniejszej spełnione. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r. (z datą wpływu do organu 30 stycznia 2012 r.). Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 27 marca 2012 r., zaś skarga do Sądu została wniesiona w dniu 21 kwietnia 2012 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Jak wyżej wskazano, warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie legitymacji procesowej - wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno być jednocześnie związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną skarżącego np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, znosi, ogranicza lub też uniemożliwia realizowanie przez niego interesu prawnego lub uprawnienia (vide: wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje inaczej niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwestię legitymacji procesowej skarżącego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie podmiot, którego uprawnienie lub obowiązek zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, Skarżący wykazał istnienie własnego interesu prawnego, a zatem był legitymowany do wniesienia skargi do Sądu. Swój interes prawny upatrywał w tym, że jest właścicielem dwóch działek objętych planem, których z uwagi na jego brzmienie, nie może zabudować. W tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro Skarżący nie był właścicielem działek w chwili uchwalania zmienianego planu jak i jego wejścia w życie, to powyższe przesądza o braku interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów planu. Podkreślić należy, że uchwała planistyczna wywołuje skutki prawne nie tylko w dacie jej podjęcia, czy wejścia w życie, ale także w okresie późniejszym, przez cały okres jej obowiązywania. Właściciel nieruchomości nie ma przy tym, z woli ustawodawcy, żadnych ograniczeń czasowych, odnoszących się do możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Oznacza to, że chociaż przez określony czas, do chwili wniesienia skargi godził się na jej obowiązywanie, to nie przekreśla to w żadnym stopniu jego uprawnień skargowych w przyszłości. Dlatego też przyjąć należy, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu zastanego i może skorzystać z prawa zaskarżenia obowiązującej uchwały (wyrok NSA z 18.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, dostępny w bazie CBOSA). U podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, dostępny w bazie CBOSA, że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko stanowiłoby niewątpliwie do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że jego interes prawny został naruszony zapisami kwestionowanej uchwały w zakresie dziełek o nr geod. [...] i [...] stanowiących jego własność. Zauważyć należy, że zasadniczej wadliwości uchwały zmieniającej, a tym samym naruszenia własnego interesu prawnego, upatruje Skarżący w niemożliwości zrealizowania na działach nr [...] i [...] obecnych zamierzeń gospodarczych w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wskazał, nie jest w stanie uzyskać stosownych decyzji (m.in. o warunkach zabudowy), z uwagi na obowiązujące przeznaczenie działki pod eksploatację kopalin wynikające z zaskarżonej uchwały. W istocie stanowi to zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej z 1994 r., w którym zagwarantowano każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny oraz ochronę jego interesu prawnego, jak również stanowi zarzut naruszenia art. 4 wymienionej ustawy regulującego instytucję władztwa planistycznego gminy. Ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz przepis art. 140 kodeksu cywilnego. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, byleby w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, między innymi z przepisów ustawy regulującej tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, iż stanowisko Skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego prawo własności jest błędne. Przede wszystkim zauważyć należy, że na dzień podjęcia uchwały zmieniającej z [...] marca 2003 r. Nr [...], działka o nr ew. [...] stanowiła własność P. [...], zaś działka o nr ew. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w administrowaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w S. To na wniosek przedsiębiorstwa, w porozumieniu z innymi ówczesnymi właścicielami działek, przystąpiono do zmian w zagospodarowaniu ich gruntów. Przyjąć zatem należy, iż podmioty będące właścicielami działek na dzień podejmowania uchwały wyraziły zgodę na jej brzmienie, albowiem zamierzały korzystać z posiadanych nieruchomości zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem - wydobywania kopalin. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały Skarżący nie był właścicielem działki o nr [...] (powstałą w wyniku podziału działki [...]) i o nr [...], dlatego też nie może skutecznie zarzucać, że wejście w życie zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego prawo własności i ogranicza możliwość zagospodarowania działki. Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego Skarżącego do wykorzystania posiadanych działek pod zabudowę, albowiem Skarżący nie posiadał takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zmiany zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu wejścia w życie. Interes prawny Skarżącego powstał dopiero z chwilą nabycia prawa do spornych działek, najpierw jako współużytkownik wieczysty a następnie właściciel, jednakże tenże interes prawny był kształtowany również przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro Skarżący decydując się na nabycie własności spornych działek znał treść lub przynajmniej miał możliwość zapoznania się z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, że jego prawo własności było już od początku ograniczone poprzez określone przeznaczenie działek w tymże planie. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła Skarżącego konkretnych praw bądź uprawnień (związanych z zabudową działek), albowiem tych Skarżący nigdy nie nabył. A to oznacza, że Skarżący nie może skutecznie podnosić naruszenia jego prawa własności poprzez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem nigdy nie przysługiwało mu prawo do zabudowy działek stanowiących jego własność. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do ustalenia naruszenia interesu prawnego Skarżącego polegającego na pozbawieniu lub ograniczeniu wykonywanego przez niego prawa własności do działek nr [...] i [...] w K. F., zapisami wynikającymi z treści uchwały z dnia [...] marca 2003 r. Podjęta przez Skarżącego próba wyeliminowania tych zapisów z porządku prawnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – z powodów wyżej wskazanych – nie może być więc skuteczna. Nie wyklucza to natomiast możliwości wystąpienia przez Skarżącego o zmianę kwestionowanych zapisów planu. Końcowo Sąd pragnie także wyjaśnić, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ochronie konkretnego, indywidualnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego (vide: Wyrok NSA z 24.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06, LEX nr 342623). Oznacza to, że nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała taka nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 2002 r., sygn. akt II S.A. 2503/01, LEX nr 8194, wyrok WSA w Gliwicach z 27.08.2009 r., sygn. akt IV S.A./GL 97/09, Lex nr 553433). Konsekwencją powyższego jest to, że nawet jeżeli Sąd dostrzeże, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, nie może stwierdzić jej nieważności, w sytuacji uznania, że uchwała ta nie narusza prawnie chronionego interesu Skarżącego. Dlatego też, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące niezgodności części tekstowych uchwały z częścią graficzną oraz sprzeczność uchwały planistycznej z uchwałą intencyjną, nie mogły odnieść oczekiwanego przez Skarżącego rezultatu. Mając na uwadze powyższe, jako że zaskarżona uchwała nie naruszała prawnie chronionego interesu Skarżącego w postaci prawa własności do działek nr [...] i [...] w K. F., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.