I OSK 1305/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 84/12 w sprawie ze skargi E. B. i W. B. na bezczynność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Rejon Dystrybucji W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Rejon Dystrybucji W. solidarnie na rzecz E. B. i W. B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/12 oddalił skargę E. B. i W. B. na bezczynność [...] Spółki z o.o. Rejon Dystrybucji W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. pełnomocnik E. B. i W. B. wezwał [...] S.A. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej działki budowlane o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położone w miejscowości S., oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem, gdyż znajdują się na nich urządzenia elektryczne stanowiące część linii służącej do przesyłu energii elektrycznej. W przypadku gdy Spółka nie podziela poglądu co do bezumownego korzystania z nieruchomości, pełnomocnik zwrócił się o wskazanie wszelkich decyzji administracyjnych z których [...] S.A. wywodzi swoje prawo do linii energetycznej oraz o udostępnienie kserokopii tych decyzji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismo to wpłynęło do [...] Spółki z o.o. w dniu 11 lipca 2011 r. Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała pełnomocnika wnioskodawców, że celem uniknięcia nieporozumień w sprawie oraz zajęcia stanowiska, zwraca się o przesłanie oryginałów lub poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów potwierdzających stan prawny nieruchomości oraz wskazujących osoby którym przysługuje prawo do nieruchomości, w szczególności wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 22 lipca 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy [...] Spółka z o.o. uznaje co do zasady roszczenia. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. [...] Spółka z o.o. poinformowała pełnomocnika, że co do zasady uznaje roszczenia w zakresie służebności przesyłu, dlatego prosi o przesłanie wymaganych dokumentów. W dniu 26 listopada 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył kserokopię zaświadczenia o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kserokopie aktów notarialnych rep. A nr [...] i [...]. W piśmie wysłanym pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 21 grudnia 2011 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała, że nie wyraża zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu ani wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości pod liniami elektroenergetycznymi, ponieważ urządzenia posadowione zostały po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych niezbędnych do realizacji tego typu inwestycji, według stanu prawnego obowiązującego w czasie realizacji inwestycji. Odnosząc się do kwestii udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. urządzeń Spółka poinformowała, że nie jest organem administracji publicznej, dlatego nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji objętych wnioskiem, gdyż stanowią one wewnętrzną tajemnicę Spółki. W piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o wyjaśnienie, kiedy linia elektroenergetyczna została wybudowana i czy od chwili wybudowania zmieniało się położenie urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...] i [...], a jeżeli tak, to kiedy. Ponadto, o wskazanie decyzji (organ wydający, znak i data) stanowiących podstawę posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na działkach wnioskodawców. W piśmie z dnia 23 stycznia 2012 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała, że informacje, które przekazała poprzednio są wyczerpujące i dalsze prowadzenie korespondencji jest niecelowe. W dniu 23 listopada 2012 r. E. B. i W. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Spółki z o.o. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 4 lipca 2011 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej ani umarzającej postępowanie, oraz o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie. [...] Spółka z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego, z tego powodu, że Spółka nie posiada dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. Spółka poinformowała pełnomocnika skarżących, o braku w zasobach archiwalnych Spółki żądanych decyzji, co usunęło stan bezczynności i uzasadnia umorzenie postępowania sądowego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez właściwy organ administracyjny na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego dotyczących lokalizacji i budowy przez to przedsiębiorstwo linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazywali bowiem, iż zakresem jego wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ich działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy Sąd wskazał zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, skierowanie pisemnego wniosku o udzielenie informacji winno skutkować podjęciem przez podmiot zobowiązany jednej z następujących czynności: 1/ udzielenie informacji publicznej jako czynności o charakterze materialno - technicznym, 2/ pisemne zawiadomieniem strony, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 3/ wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie (art. 16 u.d.i.p.), 4/ wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. Dyrektor Rejonu Dystrybucji [...] w W. zawiadomił skarżących, że w zasobach dokumentacyjnych przedsiębiorstwa energetycznego brak jest dokumentów, które można zidentyfikować jako decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających przez działki nr [...] i [...] w miejscowości S. Zgodnie z art. 4 ust 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Sąd wskazał, że wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie może być obciążany wykazywaniem, że podmiot, który winien informacje posiadać, rzeczywiście ją posiada. Wprawdzie podmiot, do którego zwrócili się z wnioskiem skarżący nie uprawdopodobnił, że w istocie żądanych dokumentów nie posiada, jednakże należy mieć na uwadze, że to nie on te dokumenty wytworzył jak i to, że przedsiębiorstwa energetyczne ulegały przekształceniom własnościowym, co mogło również wpłynąć na posiadanie dokumentów dotyczących inwestycji sprzed wielu lat. Zdaniem Sądu, [...] będąca podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, informując wnioskodawców o braku żądanej informacji i o przyczynach takiego stanu, zadośćuczyniła należycie swemu obowiązkowi i stąd też zarzut bezczynności Sąd ocenił jako nietrafny, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. B. i W. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku stwierdzenia, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. Naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku umorzenia postępowania; - art. 233 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Dyrektora Rejonu Dystrybucji [...] w W. w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał na jego podstawie, że pismem tym Spółka uczyniła zadość żądaniu skarżących o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.; - art. 200 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku zasądzenia od Spółki solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., 2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Spółki solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, stwierdzenie że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Spółki solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 374 zł, a to wszystko w oparciu o art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a., 2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Spółki solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanych informacji, zobowiązany jest do załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez wystosowanie do wnioskodawcy pisma informującego, iż daną informacją nie dysponuje. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy wystąpili do [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 4 lipca 2011 r., które wpłynęło do Spółki w dniu 11 lipca 2011 r. Sąd I instancji uznał, że Spółka informując wnioskodawców pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. o braku żądanej informacji i o przyczynach takiego stanu, zadośćuczyniła należycie swemu obowiązkowi, co uzasadniało zdaniem Sądu oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. ze względu na bezzasadność zarzutu bezczynności. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji (w niniejszej sprawie poinformowanie o braku dysponowania informacją publiczną) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, NSA zwrócił uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji aktualnie przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Analizując funkcje skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że nie stanowią one wyłącznie środka dyscyplinującego, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Niewątpliwie istotne znaczenie w tym zakresie przypisać należy grzywnie, którą sąd administracyjny może nałożyć na organ administracji w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że pismo E. B. i W. B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wpłynęło do Spółki w dniu 11 lipca 2011 r. Pomimo wymiany korespondencji między stronami, Spółka dopiero po wniesieniu skargi przez skarżących, pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. (a więc po 17 miesiącach) poinformowała, że nie posiada żądanych przez nich informacji. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji takie działanie Spółki nie może być uznane za "należyte zadośćuczynienie obowiązkowi" wynikającemu z u.d.i.p. Sąd I instancji powinien zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wyjaśnić także należy, że udzielenie odpowiedzi przez Spółkę przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji nie spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku skarżących należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednakże w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie ww. przepisu. O ile bowiem rozpatrzenie wniosku przez Spółkę przed rozpoznaniem skargi czyniło z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie tego podmiotu do działania, o tyle nie zwalniało to Sądu z obowiązku zbadania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to było rażące oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia Spółce grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie będzie zobowiązany powyższe kwestie rozstrzygnąć. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.