VIII SA/Wa 876/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie opłaty targowej oddala skargę. Rada Gminy i Miasta P. podjęła w dniu [...] maja 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie opłaty targowej. W § 2 ww. uchwały Rada określiła dzienne stawki opłaty targowej na Targowisku Miejskim w P. ul. R. [...]. 1. od 1 m2 całkowitej powierzchni zajętej przy sprzedaży z własnego stoiska (namiot, stół oraz ustawione obok skrzynki, pudła, kosze itp.), łącznie z miejscami, na których ustawione są towary i inne przedmioty i pojazdy, zajmujące stanowisko targowe - [...] zł; 2. przy sprzedaży obnośnej z ręki, kosza, wiadra własnych płodów rolnych, drobnych wyrobów chałupniczych i rzeczy używanych [...]zł; 3. przy sprzedaży z samochodu i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...]zł; 4. przy sprzedaży z samochodu i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony - [...]zł. W § 3. ww. uchwały Rada określiła dzienne stawki opłaty targowej od sprzedaży dokonywanej poza Targowiskiem Miejskim w P., określonym w § 2: 1. od 1 m2 całkowitej powierzchni zajętej przy sprzedaży z własnego stoiska (namiot, stół oraz ustawione obok skrzynki, pudła, kosze itp.), łącznie z miejscami, na których ustawione są towary i inne przedmioty i pojazdy, zajmujące stanowisko targowe - [...]zł, nie mniej niż [...] zł od stanowiska; 2. przy sprzedaży obnośnej z ręki, kosza, wiadra własnych płodów rolnych, drobnych wyrobów chałupniczych i rzeczy używanych [...] zł; 3. przy sprzedaży z samochodu i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – [...] zł; 4. przy sprzedaży z samochodu i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony - [...] zł. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy i Miasta P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.C. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata. Skarżący zaskarżył § 2 i 3 ww. uchwały, której zarzucił rażącą obrazę przepisu art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że uprawnia on radę gminy do dowolnej regulacji wysokości stawek opłaty targowej, skutkującą określeniem stawek opłaty targowej w sprzeczności z przepisem art. 132 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 i 3 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy i Miasta P. określiła wysokość stawek opłaty targowej na Targowisku Miejskim w P. (§ 2 uchwały) oraz poza Targowiskiem Miejskim (§ 3 uchwały). Stawki opłaty targowej od sprzedaży dokonywanej poza Targowiskiem Miejskim zostały określone na poziomie pięciokrotnie wyższym niż stawki opłaty targowej od sprzedaży dokonywanej na Targowisku Miejskim. Skutkiem zaskarżonej uchwały jest niedopuszczalna dyskryminacja przedsiębiorców prowadzących "prywatne" targowiska - wbrew przepisowi art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rada gminy jest uprawniona do ustalania różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r. I SA/Łd 128/2003). Uprawnienie to nie jest jednak uprawnieniem bezwzględnym. Rada Gminy - jako organ Gminy - jest zobowiązana do działania wyłącznie w granicach obowiązujących przepisów prawa. Wszelkie działania tego organu - mające swój wyraz w uchwałach - muszą respektować prawa obywatelskie, wynikające z innych przepisów prawa. Zróżnicowanie wysokości opłat targowych może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na uzasadnione względy społeczne i gospodarcze. Przyczyną zróżnicowania opłat może być np. położenie targowiska, czy rodzaj sprzedawanych towarów. Podstawą do zróżnicowania opłat targowych nie może być natomiast kryterium podmiotowe, zarówno w stosunku do sprzedających, jak i prowadzących targowiska. Przyczyną zróżnicowania opłat nie może być również próba ingerencji organu stanowiącego gminy w sferę życia gospodarczego, w której działania gospodarcze podejmuje również sama gmina. Ustalenie, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa wymaga oceny, czy zróżnicowanie stawek, w tym ich wielkość, ma odpowiednie podstawy i czy została dokonana w oparciu o czytelne i uzasadnione kryteria. Tymczasem, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy i Miasta P. naruszyła wszystkie wskazane powyżej zasady. Zróżnicowanie stawek opłaty targowej w zależności od tego czy sprzedaż dokonywana jest na Targowisku Miejskim (prowadzonym przez Gminę), czy też poza nim jest oczywistą dyskryminacją wszelkich innych podmiotów prowadzących targowiska na terenie gminy i miasta. O powyższym dobitnie świadczy już sam podział - przyjęty przez radę Gminy, a wyrażony w uchwale – na Targowisko Miejskie i wszelkie inne miejsca, na których dokonywana jest sprzedaż. U podstaw przyjętego podziału nie leżą żadne względy społeczne, czy gospodarcze, a jedynie dążenie do wyeliminowania z życia gospodarczego innych podmiotów prowadzących targowiska. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały jest fakt, iż dotychczasowe stawki opłaty targowej - np. na podstawie uchylonej uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta P. dnia [...] maja 2011 roku - były tożsame dla wszystkich miejsc targowych. Sytuacja zmieniła się jednak w chwili, gdy Gmina wybudowała własne targowisko - otwarte w dniu [...] maja 2012 roku. Takie działanie Rady Gminy narusza w sposób oczywisty prawa obywatelskie, mające swe źródło w przepisie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc równości wszystkich wobec prawa, w tym również w życiu gospodarczym. Zasada równości w prawie polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co oznacza także sprawiedliwie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 maja 2000 roku, sygn. akt I SA/Kr 392/2000). Odstępstwa od tej zasady mają charakter wyłącznie wyjątkowy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze – są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r. U 17/97). Żaden z powyższych warunków nie zachodzi w okolicznościach niniejszych. Oznacza to, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej, wprowadzone zaskarżoną uchwałą, narusza zasadę równości prawa wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale są nie tylko sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, ale również z przepisami ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji konsumentów. W myśl przywołanych uregulowań zabronione jest m.in. nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Nadużywanie pozycji dominującej może polegać w szczególności na bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, także na podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych. W okolicznościach niniejszych oczywistym jest, że postanowienia zaskarżonej uchwały - wbrew przywołanym wyżej przepisom - nie tylko ograniczają konkurencje, ale wprost tę konkurencję - dla Targowiska Miejskiego – eliminują. Efekt antykonkurencyjny różnicowania stawek opłat targowych, niższych na targowisku prowadzonym przez gminę i wyższych na pozostałych targowiskach, jest oczywisty. Ewentualni konkurenci gminy są przy tak wysoce dyskryminujących strukturach opłat targowych z góry eliminowani z rynku. W okolicznościach niniejszej sprawy przywołane wyżej przepisy o podatkach i opłatach lokalnych przyznają gminie jedynie kompetencje w zakresie uchwalania wysokości opłaty targowej. Winno to jednakże następować w zgodności z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa w oparciu o stosowane w tym względzie równoprawne kryteria. W ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest zapisu, który uzasadniałby uchwalanie opłat targowych w sposób dyskryminujący niektóre podmioty gospodarcze i tym samym pozwalał ograniczać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę konkurowania na rynku. Powyższe stanowisko wyraził Sąd Antymonopolowy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1994 roku, sygn. akt XVII Amr 64/93: "Praktyką monopolistyczną jest zachowanie gminy polegające na podjęciu przez radę gminy uchwały różnicującej wysokość opłaty targowej, niższej na targowisku prowadzonym przez gminę i wyższej na innych targowiskach, eliminującej z rynku konkurentów gminy". W świetle powyższych okoliczności bezspornym jest, że wprowadzenie przez Radę Gminy i Miasta P. kryterium podmiotowego, które wpływa na wysokość opłaty targowej, narusza granice upoważnienia ustawowego zamieszczonego w przepisie art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. W odniesieniu do legitymacji skargowej pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżona uchwała - w § 2 i 3 - narusza oczywisty interes prawny skarżącego. Interes ten przejawia się w ograniczeniu - na skutek wejścia zaskarżonej uchwały w życie - możliwości prowadzenia działalności gospodarczej (w postaci targowiska) z zachowaniem zasad pełnej konkurencji na rynku. Prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach uczciwej konkurencji wynika z przepisów prawa materialnego, tj. przepisów przywołanej wyżej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Dodatkowo wskazał, że dniu [...] sierpnia 2012 roku skarżący wezwał Radę Gminy i Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu [...] października otrzymał odpowiedź organu. Powyższe w pełni uprawnia skarżącego do wniesienia niniejszej skargi. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy i Miasta P. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała uchyliła poprzednio obowiązującą uchwałę z [...].05.2011 r. Genezą podjęcia czynności legislacyjnych, zmierzających do zróżnicowania stawek opłaty targowej były niepokojące zdarzenia pojawiające się od października 2011 r. spowodowane rozprzestrzeniającym się "dzikim handlem" na terenie miasta na gruntach należących do prywatnych właścicieli, a nawet na trawnikach w centrum miasta i przed marketami, o ile te grunty stanowią własność prywatną. Sprzedający okazywali się umowami najmu lub dzierżawy z właścicielami gruntu, pozwalającymi na prowadzenie handlu na ich gruntach, odmawiając uiszczenia opłaty targowej. Zdarzył się przypadek, że właściciel gruntu odmawiał wstępu na ich teren inkasentom opłaty targowej, ustanawiając kuriozalne opłaty po [...] zł dla inkasentów za wstęp na ich teren w celu poboru od sprzedających opłaty targowej. Dochodziło do sytuacji, że nawet firmy ochroniarskie broniły wstępu inkasentom gminnym na dany teren prywatny, który jest wykorzystywany pod najem na stoiska dla sprzedających, by uniemożliwić pobranie opłaty targowej (np. dowód pisma w załączeniu). Warunki sanitarne i bezpieczeństwa w tych miejscach pozostawiają wiele do życzenia. Po rozeznaniu sytuacji, iż na terenie całej Polski, szczególnie w miastach opłata targowa jest zróżnicowana i mając informację, że na terenie Gminy i Miasta nie ma innych targowisk Rada podjęła uchwałę o zmianie stawek opłaty targowej, różnicując je w zależności od miejsca położenia targowiska. Stawki opłaty targowej zostały określone w § 2 (na targowisku miejskim) i § 3 poza Targowiskiem Miejskim w P.. W latach 2010-2011 w celu poprawy infrastruktury istniejącego od [...] lat Targowiska Miejskiego w P. przy ul. R. [...], została wykonana rozbudowa i modernizacja tego obiektu, tworząc doskonałe warunki dla handlujących i konsumentów, a przede wszystkim bezpieczne. Obiekt oddano do użytku w październiku 2011 r. Miejsce to jest oddalone ok. [...] m od miejsc "dzikiego handlu", prowadzonego na łóżkach polowych, stolikach i z samochodów, na trawnikach i przed marketami, bez jakiejkolwiek infrastruktury sanitarnej. Taki handel stwarza nie tylko zagrożenie epidemiologiczne dla uczestników handlu, konsumentów, ale także i zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ulic i chodników, związane z niebezpieczeństwem wtargnięcia na ruchliwą ulicę pod nadjeżdżający samochód. Stwarza to bałagan w centralnej części miasta. Dlatego Rada podjęła decyzję o zmianie stawek opłaty targowej, w taki sposób, aby zachęcić handlujących i klientów do korzystania z infrastruktury Targowiska Miejskiego i uporządkować "dziki handel" na terenie miasta. Na skutek skargi E. i P. C. zaskarżona uchwała była przedmiotem badania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w dn. [...].07.2012 r. W powyższej uchwale Kolegium Izby nie dopatrzyło się naruszenia prawa w zakresie zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności od miejsca położenia targowiska. Zasady ustalenia poboru opłaty targowej reguluje ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). Jest ona przymusową daniną publiczną o charakterze podatku, a jej uiszczenie nie wiąże się z jakimkolwiek ekwiwalentnym świadczeniem, jak zapewnienie miejsca pod handel czy stworzenie możliwości korzystania z urządzeń na targowisku. Nie jest opłatą za korzystanie z targowiska. Jest pobierana niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Opłatę targową - w myśl art. 15 ust. 1 w/w ustawy - pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Definicję targowiska określa art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Targowiska zdefiniowano jako wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, dodając zastrzeżenie w art. 15 ust. 2b tej ustawy, że opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub częściach budynków. Opłata targowa stanowi rodzaj podatku od handlu prowadzonego na targowiskach. Stanowi ona zobowiązanie do uiszczenia na rzecz gminy określonego świadczenia pieniężnego. Z tego względu opłata targowa nie może być traktowana inaczej jak zobowiązanie o publiczno-prawnym, a nie cywilnym charakterze zarówno wobec jednostronnego charakteru tego świadczenia, jak też braku równorzędności podmiotów. Nie jest prawdą, że Targowisko Miejskie w P. zostało otwarte [...].05.2012r. Działa ono przy ul. R. [...] w P. od ponad 30 lat, po rozbudowie i modernizacji od października 2011 r. Skarżący nie prowadzi targowiska, lecz wynajmuje powierzchnie dla sprzedających od jesieni 2011 r. Odmawiał wraz z żoną wstępu na swój teren inkasentom gminnym w celu poboru opłaty targowej. Gmina ustalając stawki podatku, jakim jest opłata targowa, występuje jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Jedyne ograniczenie jakie ustawodawca zawarł w przepisie art. 19 cyt. ustawy określa wysokości opłaty targowej polega na tym, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 728,64 zł dziennie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, rodzaju sprzedawanych towarów i sposobu sprzedaży. W zakresie zobowiązań podatkowych, których jedną z form jest opłata targowa, zasada równości wobec prawa nie może być stosowana w sposób mechaniczny. Przy takim rozumieniu tej konstytucyjnej zasady wszyscy obywatele powinni płacić jednakowe opłaty np. za wodę, ścieki, niedopuszczalne byłoby również zróżnicowanie stawek opłaty targowej w różnych gminach na terenie kraju. Realizacja tak interpretowanej zasady równości powinna polegać na ustaleniu jednej stawki opłaty targowej na terenie państwa. Tak jednak ustawodawca nie postąpił. Określając tylko górną granicę stawki dziennej opłaty targowej nie pozbawiono organów stanowiących samorządu gminnego, którymi są rady gmin, możliwości ustalenia tych stawek przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych i handlowych oraz sprzedaży prowadzonej na różnie położonych targowiskach. Ustalenie stawki opłaty targowej w różnej wysokości dla różnych targowisk w obrębie gminy wynika wprost z ustaw. Ustawodawca nie uzależnia ustalenia stawki opłaty targowej od celu, jakiemu ma służyć zróżnicowanie stawek. Wybór takiej a nie innej stawki opłaty targowej dla różnych targowisk na terenie jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy. Wprowadzenie stawek opłaty targowej określonych w § 3 uchwały nie narusza w żaden sposób przepisów prawa, w tym przepisów Konstytucji. Wszyscy którzy chcą sprzedawać na wszelkich gruntach poza targowiskiem miejskim zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej, stosownie do postanowień tego przepisu. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają również zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, ponieważ każdy może prowadzić sprzedaż poza targowiskiem, ponosząc jednak większe koszty. Kompetencja gminy do możliwości różnicowania stawek opłaty targowej wynika m. in. z art. 6 w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 11 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględnić przy tym należy, że na terenie Gminy i Miasta P. brak jest innych targowisk, natomiast skarżący, jak sam podaje, nie prowadzi targowiska, lecz wynajmuje grunt. Zatem zobowiązani do uiszczania opłaty targowej są sprzedający, którzy wynajmują teren od skarżącego, którzy jednak nie kwestionują stawek opłaty targowej, określonych przedmiotową uchwałą. Każdy podmiot gospodarczy może podejmować i prowadzić działalność gospodarczą, ale w ramach określonych przepisami prawa. Tymi ramami są między innymi przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, które pozwalają radom gmin stanowienie prawa miejscowego w zakresie stawek opłaty targowej. Podmioty gospodarcze prowadzące działalność gospodarczą na targowiskach mają prawo wyboru miejsca, na którym chcą tę działalność prowadzić. Na tym właśnie polega równouprawnienie podmiotów gospodarczych. Takie stanowisko prezentuje również Ministerstwo Finansów, które w piśmie z dnia [...].10.2010r. Departament Podatków Lokalnych i Katastru [...] stwierdza, że rada gminy na mocy art. 19 pkt. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych j uprawniona do określenia zasad ustalania oraz wysokości opłat lokalnych. W ramach tego uprawnienia mieści się również różnicowanie wysokości stawki opłaty targowej. Jako kryterium różnicowania przyjąć można zarówno lokalizację targowiska, jak i dzień tygodnia, w którym dokonywana jest sprzedaż. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02.2011 r., sygn. akt II GKS 232/10 (Lex 852204). Zdaniem NSA "nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, rodzaju sprzedawanych towarów i sposobu sprzedaży" (Biuletyn Skarbowy Nr 3 z 2011 r.). Ponadto jest ono zgodne z linią orzeczenia sądów: np. vide wyrok NSA z 28.11.1997 r. III SA 733/97 (M.Pod. Nr 1 z 1999). W tym stanie rzeczy podejmując uchwałę w sprawie stawek opłaty targowej w dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy i Miasta P. działała w ramach swoich ustawowych kompetencji i nie naruszyła przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący musi wykazać, że uchwała rzeczywiście i w sposób bezpośredni narusza jego indywidualny interes prawny, czyli powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że istnienie takiego interesu skarżący wykazał oraz spełnił wymogi formalne dotyczące wyczerpania toku instancji, wobec czego skarga mogła zostać rozpatrzona pod względem merytorycznym. Tym nie mniej rozpatrujący sprawę skład orzekający uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta i Gminy ustaliła wysokość stawek opłaty targowej w różnej wysokości, w zależności od tego, czy handel odbywa się na targowisku miejskim, czy poza nim. Badając zgodność z prawem przedmiotowego aktu należało zatem poddać analizie obowiązujące w tej materii regulacje prawne. W pierwszym rzędzie jednak wypada wskazać, a to w kontekście zarzutów skargi o naruszeniu norm konstytucyjnych, że w ujęciu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej a ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei według art. 168 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Takim aktem prawnym uprawniającym jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego w zakresie opłaty targowej jest ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613, dalej: u.p.o.l.). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 142 poz. 1591 do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie targowisk i hal targowych. Ten ostatni przepis upoważnia wiec gminę do prowadzenia swego rodzaju "polityki" dotyczącej organizowania działalności targowiskowej, czemu może również służyć kształtowanie stawek podatkowych w granicach upoważnienia z ustaw podatkowych. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.o.l. opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zgodnie z ust. 2 - targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, z zastrzeżeniem ust. 2a. Opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko (ust. 3). Art. 19 ust. 1 stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że w pkt a) przepis określa zarazem, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej kwoty, która w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynosiła 699,27 zł dziennie - zob. pkt 4 lit. a) obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2011 r. (M.P.2010.55.755). W świetle ustalonego stanu prawnego gmina ma konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo do swobodnego ustalania wysokości przedmiotowej opłaty targowej na targowiskach – w granicach przewidzianych cytowanymi przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a jedyne ograniczenie jakie ustawodawca wprowadził zawiera się w art. 19 ust. 1 lit. a) i dotyczy narzuconego ustawą górnego limitu dziennej stawki kwotowej opłaty. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła tak ustalonego progu i uznać tym samym należy, że nie naruszyła norm art. 19 ust. 1 lit. a) ani art. 15 u.p.o.l., pozostając w ramach ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa lokalnego w tym zakresie. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko judykatury, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wprowadzają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy (por. ostatnio NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 232/10, Centralna Baza Orzeczeń na stronie internetowej NSA, czy też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 927/10). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07 zwrócono uwagę, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest więc także różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne, np. architektoniczne. Uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a), jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego jaką jest gmina – wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej w tej sferze, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć zamiaru pozyskania dodatkowych źródeł dochodów przez gminę, chęci ożywienia lub nie, np. konkretnego rejonu w gminie, czy też przeciwdziałania niektórym zjawiskom społecznym, które z różnych przyczyn uznaje się za niepożądane etc. Uchwała organu gminy podlega jednak badaniu tylko pod względem legalności a nie celowości lub gospodarności, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić obrazy art. 32 Konstytucji poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności. Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Analiza akt sprawy pozwala również stwierdzić, że zróżnicowanie opłat dokonane zostało w oparciu o jasne i logiczne kryteria. Sąd wyjaśnia również, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Strona skarżąca w dalszym ciągu może prowadzić działalność gospodarczą polegającą na wynajmie powierzchni handlowych, jednak najemcy mają obowiązek zapłacić stawkę opłaty targowej większą od dotychczasowej, ale mieszczącą się w limitach ustawowych. Każdy podmiot gospodarczy, który decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej winien liczyć się z ryzykiem, jakie niesie ta działalność. Sąd zwraca ponadto uwagę, że dobro wspólne, jakim jest chęć wyeliminowania handlu z miejsc, które są z tych czy innych względów ważne dla jednostki samorządu terytorialnego (o czym świadczą załączone przez organ dokumenty dołączone do akt sprawy) może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Zdaniem Sądu podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie wypacza pojęcia demokratycznego państwa prawnego, którym posługuje się art. 1 Konstytucji RP oraz mieści w dopuszczalnych granicach polityki podatkowej prowadzonej przez gminę oraz zasadach korzystania i zagospodarowania placów publicznych. Gmina wskazywała, że uchwała miała na celu uporządkowanie handlu na terenie miasta i zapewnienie bezpieczeństwa i higieny. W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego, takie działanie gminy mieści się w granicach zadań własnych tejże jednostki samorządu terytorialnego, które stosownie do art. 7 pkt 1 i 11 ustawy o samorządzie gminnym polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach ładu przestrzennego, czy też w sprawach targowisk. Działania polegające na regulowaniu wysokością opłat targowych, w zależności od miejsca położenia targowiska na terenie miasta, mieszczą się w ramach polityki gospodarczej, urbanistycznej i społecznej realizowanej przez właściwe organy gminy. Z akt sprawy wynika, że zmiany w stawkach opłaty targowej, wprowadzone zaskarżoną uchwałą, związane były z realizacją przez gminę tychże właśnie zadań. Nie można zatem uznać, że objęta skargą uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności czy też równości. Co do naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, to zauważyć należy, że skarżący może dochodzić swych uprawnień we właściwym trybie przed wskazanymi w ustawie organami. Jak wynika z powołanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. XVII Amr 64/93 zakres kognicji sądów administracyjnych i sądu antymonopolowego nie pokrywa się ze sobą. Zgodność zaskarżonej uchwały z prawem w zakresie podlegającym kognicji sądu administracyjnego nie wyklucza możliwości zarzucania gminie praktyk z zakresu nieuczciwej konkurencji, przy wykorzystaniu m.in. kształtowania opłat targowych. Ocena takich praktyk wymaga jednak przeprowadzenia stosownego postępowania przez powołane do tego sądy, do których nie należą sądy administracyjne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm Konstytucji ani ustaw o samorządzie gminy oraz o podatkach i opłatach lokalnych, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.