II GSK 972/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2074/12 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie M. F. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od R. K. na rzecz Ministra Finansów 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. po rozpoznaniu skargi R. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchylił zaskarżone postanowienie. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wskazując iż wnioskodawca nie posiada uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. R. K. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w W.. Wyjaśnił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który uznał, że nie jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - W.. Podał, że Dyrektor Izby Skarbowej nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie, jak również nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 157 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W.. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uznania czynności zajęcia nieruchomości dokonanej w ramach postępowania egzekucyjnego wobec A. Sp. z o.o. za nieskuteczną. Skarżący zarzucił brak podstaw prawnych do wydania tegoż postanowienia, jednakże skarżący nie powołał się na swój interes prawny ani nie wykazał przepisu prawa materialnego, którego przekroczenie naruszyło uprawnienia skarżącego. Minister zaznaczył, iż żaden z powołanych we wniosku przepisów nie wpływał bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego. Skarżący nie był stroną postępowania egzekucyjnego w ramach którego wydano postanowienie, gdyż taką stroną była A. Sp. z o.o. Minister Finansów nie podzielił zarzutów skarżącego o czynnościach egzekucyjnych oraz podkreślił, że skarżący nie jest stroną postępowania zwykłego, a wnioskując o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodził własnego interesu prawnego. Także w zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r. nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego stanową podstawę jego interesu prawnego powołując się jedynie ogólnikowo na posiadanie takiego interesu. Reasumując wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanki istnienia po stronie R. K. interesu prawnego nie wymagały dokonania szeregu ustaleń obejmujących określenie ewentualnego wpływu postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca. Tym samym właściwy organ nie był zobligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. art. 157 § 2 k.p.a. Minister wskazał, iż jest on bezpodstawny, gdyż nie można dowodzić naruszenia przepisu gdy z uwagi na zaistniałe przesłanki, w ogóle nie został on zastosowany. Powstała przeszkoda prawna, w postaci braku legitymacji do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości dokonanej w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. Spółka z o.o. za nieskuteczną, co determinowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia takiego postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył R. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej, oraz dodał, że organ nie ustosunkował się do możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lutego 2010 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uwzględniając skargę R. K. podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniach obydwu postanowień, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną skarżący nie miał przymiotu strony. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że R. K. nie był stroną postępowania egzekucyjnego w ramach, którego wydano postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żąda. Stroną w postępowaniu egzekucyjnym była bowiem A. Spółka z o.o., a czynność egzekucyjna zajęcia nieruchomości, której dotyczyło kwestionowane postanowienie nie była dokonana przez skarżącego, lecz przez innego pracownika organu egzekucyjnego. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 2010 r. W ocenie Sądu I instancji przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniosku R. K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W., zostały podniesione okoliczności wskazujące na wydanie spornego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie mieści się ono w grupie postanowień, na które służy zażalenie. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu jakiegokolwiek postępowania. Skarżący zasadnie wskazał w skardze na wadliwość powyższego stwierdzenia. Prawidłowo również podniósł, zastrzeżenia, co do sformułowania "rozważenia przez organ możliwości wszczęcia postępowania z urzędu", gdyż organ albo wszczyna postępowanie informując lub zawiadamiając o tym wnioskodawcę albo odmawia jego wszczęcia wydając stosowne orzeczenia. Zarzuty te miały zatem tak ważkie znaczenie dla bytu postanowienia, którego dotyczyły, iż organ nadzoru winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. Organ nadzoru natomiast, wbrew normie art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Reasumując, Sąd I instancji podał, że zasadnie wywodzi zatem skarżący, iż Minister Finansów, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpoznał sprawy w całości. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu wskazał na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z przyczyn przedmiotowych, których to okoliczność została pominięta przez Dyrektora Izby Skarbowej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Minister Finansów. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie: 1. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów, w związku z uznaniem, iż doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności do postanowienia, na które nie służy zażalenie; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, w tym brak wskazania przesłanek z uwagi na które Sąd uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcie Ministra Finansów oraz wynikającej z nich niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów; 4. art. 134 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza "granice sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. R. K. nie skorzystał z praw złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty wywołują skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przystępując do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że przedmiotem oceny było postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., którym to postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] lutego 2010 roku numer [...] w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną, z uwagi brak legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek o stwierdzenie nieważności inicjuje postępowanie wstępne w ramach którego właściwy organ podejmuje czynności zmierzające do ustalenia, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Brak zdolności prawnej czy oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy stanowią przyczyny o charakterze podmiotowym, wskazujące na niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Natomiast stosownie do treści art. 126 k.p.a. przepisy art. 156 - 159 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień od których przysługuje zażalenie. Ponadto podkreślić należy, że uwzględniając treść art. 28 k.p.a. legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania posiada podmiot, który uznaje, że wadliwe postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Oczywiście stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. było ustalenie, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do złożenia takiego wniosku, bowiem postępowanie w ramach którego zostało wydane to postanowienie nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku wnioskodawcy. Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu, wyraźnie wskazał, że R. K. nie był stroną postępowania w przedmiocie zajęcia ruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że sam fakt, iż określony podmiot nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nie może uzasadniać stanowiska o braku przymiotu strony, która to okoliczność warunkuje uruchomienie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia. W każdej jednak z tych sytuacji obowiązkiem podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego jest wykazanie, iż posiada on interes prawny do złożenia takiego wniosku. W związku z powyższym podkreślić należy, że skoro postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R. K. stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną, to przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. była kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia. Oznacza to, że zadaniem Sądu I instancji była ocena pod względem zgodności z prawem wydanego przez organ postanowienia, w którym organ uznał, że wnioskodawca nie jest legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na to, iż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia takiego wniosku. W omawianym zakresie Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko wskazując, że R. K. nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z [...] lutego 2010 r., bowiem brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla wnioskodawcy konkretne prawa i obowiązki związane z tym rozstrzygnięciem. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że stroną w tym postępowaniu egzekucyjnym była spółka A. Spółka z o.o. jako podmiot zobowiązany, wierzyciel oraz organ egzekucyjny. Wreszcie należy zauważyć, że czynność egzekucyjna będąca przedmiotem oceny w/w postanowieniu została dokonana przez poborcę skarbowego, którym nie był R. K.. W orzecznictwie podkreśla się, że gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu niebędącego stroną to nie może ono uruchomić tego postępowania, a organ winien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W stanie prawnym obowiązującym po dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc po wejściu w życie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., ten właśnie przepis stanowi podstawę prawną do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powołanie się przez organ na skreślony przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi uchybienie organu pozostające jednak bez wpływu na wynik postępowania skoro organ wydał postanowienie i prawidłowo pouczył o prawie do złożenia zażalenia (vide wyrok NSA z 13.03.2008 r. I OSK 449/07, wyrok NSA z 29.05.2009 r. II OSK 799/09 niepublikowane). W tym stanie rzeczy w ocenie NSA za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów ale nie może to oznaczać, że przedmiotem kontroli będzie inna sprawa administracyjna. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy elementy przedmiotowe i podmiotowe sprawy są tożsame. W związku z powyższym podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczęte z urzędu nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem będącym przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Wszczęcie postępowania z urzędu przez organ wiąże się z koniecznością zbadania przesłanek nieważności postępowania i wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, a więc jest to w istocie inna sprawa administracyjna niż poddana kontroli Sądu w tym postępowaniu. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie prawa. Przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej argumentacji brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.