I OZ 259/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2281/12 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody M. z dnia[...] stycznia 2012 r., nr [...] r. W skardze tej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wykluczenie skarżącego z postępowania uniemożliwia mu bowiem branie czynnego udziału w tym postępowaniu, w szczególności pozbawia go prawa do rozpoznania odwołania przez organ II instancji i podejmowania ewentualnych dalszych kroków prawnych związanych z możliwością wydania przez organ odwoławczy merytorycznych decyzji w sprawie na skutek odwołań wniesionych przez innych uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zaskarżone zaś orzeczenie umarzające postępowanie odwoławcze - zainicjowane odwołaniem Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ono żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Sąd Wojewódzki ponadto wskazywał, że powoływanie się przez organ w swoim wniosku na fakt pozbawienia możliwości uczestniczenia w postępowaniu, nie może spowodować po jego stronie znacznej szkody, ani trudnych do odwrócenia skutków, bowiem właśnie w niniejszym postępowaniu sądowym zostanie ocenione, czy kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, czy też powinno zostać uchylone lub stwierdzona jego nieważność. Skarb Państwa - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – wywodził, iż w kwestionowaną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego z uwagi na brak po jego stronie przymiotu strony w tym postępowaniu. Orzeczenie to stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ wyklucza skarżącego z postępowania wszczętego z wniosku J. K. uniemożliwiając mu czynny udział w tym postępowaniu. Zaskarżona zaś decyzja stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia oraz stworzenie takiej sytuacji prawno-faktycznej, w której nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Organ podkreślił, że jest jednocześnie pozwany w postępowaniu toczącym się przed Sądem Apelacyjnym w Ł. z powództwa J. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...]. W sprawie tej został w I instancji wydany niekorzystny dla organu nieprawomocny wyrok. Postępowanie apelacyjne zostało zaś zawieszone - na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. - z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy cywilnej zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej w sprawie dotyczącej decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W konsekwencji zaś zaskarżonej decyzji skarżący nie otrzymuje żadnych pism, ani orzeczeń wydanych w sprawie (w tym decyzji organu II instancji z dna [...] września 2012 r. umarzające postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J. K. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Skarżący nie otrzymuje również żadnych pism i orzeczeń w sprawie z wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zdaniem organu, chociaż zaskarżona przez niego decyzja nie nosi cech wykonalności, w tej konkretnej sprawie jest ona wykonalna bowiem pozbawia go możliwości uczestniczenia jako strona zarówno w postępowania administracyjnym kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, jak również w innych postępowaniach dotyczących decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Postępowania te mają zaś charakter prejudycjalny względem postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Apelacyjnym w Ł. Brak możliwości uczestnictwa przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym uniemożliwi mu obronę swoich prawa w postępowaniu cywilnym. Wydanie ww. decyzji i prowadzenie postępowań administracyjnych bez jego udziału bezpośrednio wpływa na jego sytuację oraz naraża go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - zainicjowanego odwołaniem Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ono żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie – wbrew jej twierdzeniom - żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i nie powoduje bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać również należy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Podkreślenie poza tym wymaga, że wskazane przez niego w sposób lakoniczny okoliczności nie mogły w żadnym zakresie uzasadnić spełnienie przesłanek, o których mowa w powyższym przepisie. Nie można bowiem było uznać za wystarczające twierdzenie wykluczenia skarżącego z postępowania wszczętego przez J. K. uniemożliwia mu branie czynnego udziału w tym postępowaniu, a w szczególności pozbawia go prawa do rozpatrzenia odwołani i podejmowani czynności związanych z możliwością wydania przez organ II instancji merytorycznej decyzji. Wskazać przy tym również należy, że na prawidłowość wydanego w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia nie mogła wpłynąć argumentacja podniesiona przez stronę w wniesionym przez nią zażaleniu. Wymieniony środek odwoławczy nie służy bowiem do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego w zakresie jego uzasadnienia, w sytuacji, gdy strona w zażaleniu przedstawia nowe argumenty (okoliczności), które nieznane były Sądowi pierwszej instancji. Nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być uwzględniony. Możliwość podnoszenia dodatkowych argumentów za wnioskiem w postępowaniu odwoławczym oznaczałaby zaprzeczenie funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który byłby podmiotem ponownie oceniającym sam wniosek, a nie sposób jego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Tym samym przekreślonoby sens instytucji środka odwoławczego, co byłoby tożsame z naruszeniem przepisów P.p.s.a. konstytuujących ów środek (por. postanowienia NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10, z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II FZ 464/10). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie