II GSK 1308/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Gabriela Jyż Małgorzata Korycińska Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2131/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał J. P. płatność ONW na rok 2009 w wysokości 2.222,88 pln. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził nieważność powyższej decyzji w całości z uwagi na błędne wykonanie pomiaru działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji i wypłaceniem nienależnych płatności. Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna II wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 8,32 ha. W przypadku działki A o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,33 ha, na podstawie wykonanych pomiarów, zakwalifikowano do płatności 0,26 ha, a w stosunku do działki B 0,38 ha (zadeklarowano 0,41 ha). Dnia [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał J. P. – po potrąceniu kwoty 248,16 zł. tytułem sankcji – 1850,64 pln z tytułu ONW za 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na tym obszarze wynosiła 7,95. W przypadku działki rolnej A (0,33 ha) zakwestionowano całość obszaru. W przypadku działki C (0,5) wykluczono 0,04 ha. W odniesieniu do działki K (0,1 ha) wykluczono całość obszaru. W następstwie powyższych rozstrzygnięć Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił J. P. kwotę 372,24 pln (powiększoną o odsetki ustawowe) nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W efekcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P. zarzucając jej naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (Dz.U. L 316 z 2.12.2004, str. 65) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnej płatności, podczas gdy zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki zwalniające skarżącego od obowiązku takiego zwrotu oraz naruszenie art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez udzielenie skarżącemu przez organ administracji wprowadzającej w błąd informacji i wskazówek odnośnie właściwego sposobu pomiaru działek ewidencyjnych i wartości jakie należy zadeklarować. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż działał w zaufaniu do organu administracji. Nie będąc osobą należycie orientującą się w regulacjach prawnych dotyczących warunków i procedury przyznawania świadczeń z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wielokrotnie upewniał się w Biurze [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Na podstawie uzyskanych w Biurze informacji J. P. zadeklarował do płatności powierzchnię działek. Niestety został wprowadzony w błąd przez pracownika Biura. Tym samym nie może ponosić konsekwencji udzielenia przez pracowników Biura błędnych informacji. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo – wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/10, LEX nr 750550 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 640/10, LEX nr 760393. W odpowiedzi na skargę organ, żądając jej oddalenia, podniósł argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, powołując się na tożsamą sprawę J. P., znaną Sądowi z urzędu, o sygn.akt V SA/Wa 2130/12, podzielił stanowisko tego Sądu, iż zasadne jest stanowisko Skarżącego, że w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2009 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwe obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam Organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jej wypełnienia. Wszczynając, po 1,5 roku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] listopada 2009 r. świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzje w trybie nadzwyczajnym. Skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Ponadto, pełnomocnik Organu nie wywiązał się prawidłowo z nałożonych na niego przez Sąd obowiązków (co wynika z treści pisma pełnomocnika z dnia [...] lutego 2013 r. a także protokołu rozprawy z dnia [...] lutego 2013 r.). Na rozprawie okazało się, iż kserokopie dokumentacji złożonej przez rolnika w Agencji, a załączone do akt sprawy są na tyle nieczytelne, że nie można z nich wywnioskować i ustalić, w jakim zakresie Skarżący zakreślił obszar działek, co do których ubiegał się o dopłaty. Tak, więc nie sposób ustalić czy graficzne załączniki pozostają w związku z wielkościami poszczególnych działek określonymi we wniosku. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., co powoduje niemożność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 40 ustawy o płatnościach. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że kluczową kwestią w sprawie jest to, czy Skarżący mógł – w świetle regulacji unijnych – dostrzec pomyłkę Organu orzekającego o płatnościach za lata 2009 i 2010 w zwykłych okolicznościach. Podkreślił, że aby tę kwestię ocenić należy przede wszystkim ustalić prawidłowo stan faktyczny poprzez załączenie do sprawy oryginałów wniosków wraz z załącznikami graficznymi. Dokonana w ten sposób weryfikacja ustaleń faktycznych pozwoli zbudować prawidłowy stan faktyczny i ustalić, czy istnieją podstawy aby przyjąć, że rolnik mógł dostrzec błędy, których dopuściły się Organy w ocenianych sprawach, a także czy istnieją przesłanki do zwrotu wypłaconych należności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi J. P., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji orz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy rolnik mógł wykryć błąd, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007, Nr 64, poz. 427 z późn.zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wypełniając i podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnik nie mógł stwierdzić, czy prawidłowo została zastosowana wielkość w postaci wartości maksymalnej kwalifikowanej wyznaczonej zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, mimo że taka ocena jest możliwa mając na uwadze akta sprawy m.in. kartę informacyjną oraz załączniki graficzne stanowiące załączniki do wniosku o przyznanie płatności, 3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego poprzez niezałączenie załączników, a dla oceny możliwości wykrycia błędu rolnika, istotne jest ustalenie w oparciu o załącznik graficzny, jakie działki i w jakim zakresie obrysował skarżący i czy pozostają one w związku z zadeklarowaną ich wielkością w samym wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił powołując się na naruszenie przepisów postępowania wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., (w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009), czy błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Sąd pierwszej instancji, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczącą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 stwierdził, że w sprawie należy ustalić prawidłowo stan faktyczny, tj. jakie działki i w jakim zakresie obrysował rolnik i czy pozostają one w związku z zadeklarowaną ich wielkością w tym wniosku poprzez załączenie do sprawy oryginału wniosku wraz z załącznikami graficznymi. Dokonana w ten sposób weryfikacja ustaleń faktycznych pozwoli zbudować prawidłowy stan faktyczny i ustalić, czy istnieją podstawy, że rolnik mógł dostrzec błędy, których dopuścił się organ orzekając o płatnościach, a także czy istnieją przesłanki do zwrotu wypłacanych należności. W ocenie składu orzekającego w sprawie w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwiło Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na wstępie, że sprawa będąca przedmiotem kontroli instancyjnej dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Podstawę do zwrotu płatności stanowi art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z [...] lipca 2012 r., została poprzedzona decyzjami: - Kierownika Biura [...] ARiMR w G. z [...] października 2010 r. o przyznaniu płatności ONW na 2010r. w łącznej wysokości 2.222,88 zł.; - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność powyższej decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2010; - Kierownika Biura [...] ARiMR w G. z [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności ONW na 2010 r., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości 248,16 zł, w łącznej wysokości 1.850,64 zł.; - Prezesa ARiMR z [...] marca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za 2010 r. w łącznej wysokości 372.24 zł. Decyzje powyższe zapadły w stanie faktycznym, który nie jest kwestionowany przez strony sporu. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez rolnika we wniosku z 2010 r. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyznającej płatność ONW w pierwotnie ustalonej wysokości, wydania kolejnej decyzji o przyznaniu płatności ONW po potraceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości oraz decyzji dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Rolnik nie kwestionował ustaleń faktycznych i związanych z tym konsekwencji, poczynionych zarówno w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jak również decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe decyzje stały się decyzjami ostatecznymi, a kwota wypłaconych środków stanowiąca różnicę pomiędzy płatnościami przyznanymi na podstawie decyzji z [...] października 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r. stała się płatnościami nadmiernie pobranymi. W tym stanie rzeczy weryfikacja ustaleń faktycznych, o których mówi Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia podstawowej kwestii niniejszego sporu tj. oceny czy błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając do podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w celu merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.