III SA/Kr 957/12

Sygn. akt III SA/Kr 957/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski, Sędziowie WSA Maria Zawadzka, SO del. Janusz Bociąga (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji G. K. w dniu 13 czerwca 2012r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 maja 2012r nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2012 o odmowie przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w następującym stanie faktycznym. G. K. pełni służbę w Policji od dnia 20 maja 1996r.. Na podstawie decyzji z dnia [...] 1999r pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 29 września 2007r skarżący zawarł związek małżeński z D. K. Żona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w K przy ul. A o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 16, 54 m2. W związku z tym Komendant Miejski Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2012r cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem zawarcia związku małżeńskiego ([...] 2007r). Decyzją z dnia [...] 2012r Komendant Wojewódzki Policji nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji. Od tej decyzji nie została wniesiona skarga. Niniejsze postępowanie administracyjne natomiast zostało zainicjowane wnioskiem G. K. z dnia 13 marca 2012r o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości - z uwagi na urodzenie się w dniu 8 października 2010r córki W. w związku z tym, zwiększyła się do 3 ilość przysługujących mu norm zaludnienia. Komendant Miejski Policji w dniu [...] 2012 r. decyzją nr [...] odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę wydania decyzji organ I instancji przyjął przepis § 1 ust. 1 pkt. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 918, z późn. zm.) dalej zwanym rozporządzenie. Od tej decyzji G. K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, twierdząc, że jego zdaniem spełnia warunki do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Stwierdził, że ilość i wielkość norm zaludnienia, przysługujących policjantom i członkom ich rodzin reguluje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, póz. 884, z późn. zmianami). Paragraf 3 tego rozporządzenia stwierdza: norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Z kolei, zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia -dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r.Nr 287, poz. 1687) z póz. zm.). Tym samym przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia, (czyli od 21 do 30 m2 powierzchni mieszkalnej). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować, co do zasady, jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Rozpoznając odwołanie skarżącego Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego jest obecnie niezgodna z przysługującymi G. K. trzema normami zaludnienia, ale nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ uznał za nietrafne zarzuty naruszenia przez organy administracyjne przepisu art.92 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji, który w swej treści jest jasny i oczywisty. Bezsporne jest, że G. K. posiada lokal mieszkalny. Powołany przepis natomiast nie zawiera odniesienia, z którego wynikałaby konieczność rozpatrywania, czy lokal spełnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Rozwiązanie takie jest racjonalne z punktu widzenia celu, jaki ma realizować równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jest nim pokrycie kosztów wynajmu lokalu (lub używanie cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy), przez otrzymującego ten równoważnik policjanta. Celem, jaki ma spełnić to świadczenie, nie jest natomiast uzyskanie rekompensaty za zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mniejszej od przysługujących norm. Zatem zarówno wykładnia gramatyczna, jaki celowościowa przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje w przypadku posiadania przez policjanta lokalu, nawet, jeżeli nie spełnia on przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Poparciem dla takiej argumentacji jest § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przedmiotowy równoważnik przysługuje m.in. w przypadku gdy funkcjonariusz nie posiada spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Przepis ten również nie zawiera odniesienia do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Takie uregulowanie skutkuje m.in. tym, że lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez policjanta lub członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, wyklucza policjanta z kręgu uprawnionych do równoważnika za brak lokalu. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przez stronę wyroki sądów administracyjnych dotyczą indywidualnych spraw i nie stanowią wykładni prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej sprawie nie jest jednolite. Organ zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. (sygn. Akt I OSK, 223/08) w którym Sąd stwierdził, iż "pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego - wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji, lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej - wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Prawidłowo, zatem organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobny pogląd wyrażony został również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 715/06, że posiadanie lokalu mieszkalnego nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia – zdaniem Sądu – przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe Komendant wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. G. K. w skardze do Sądu podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 92 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. Takie stanowisko zdaniem skarżącego wynika z wyroków. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. III SA/Kr 1014/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1396/08, oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009r. (sygn. akt I OPS 7/09) zgodnie z którą należy uznać, że ukryty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować, jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji, zatem, gdy posiadany przez niego lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji, w szczególności wymóg uwzględnienia normy zaludnienia, determinują także interpretację przepisów aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych." W świetle tych interpretacji przepisów przez te Sądy skarżący uznał, że z uwagi na urodzone dziecko w dniu 08 października 2010r. i tym samym zwiększenie przysługujących mu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. norm zaludnienia tj. od 21 do 30 m, posiadany lokale nie spełniają przysługujących norm określonych w przepisach resortowych. Przepisy prawne, zdaniem skarżącego, kształtujące uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji zostały stworzone po to, aby policjantom pomagać zaspakajać ich potrzeby mieszkaniowe a nie ich dyskryminować dzieląc na kategorię tych, którzy na bardzo korzystnych warunkach otrzymali mieszkanie służbowe na podstawie przydziału służbowego i mogli lub mogą je wykupić na własność za ułamek wartości oraz na tych, którzy mając chociażby ograniczone prawo do jakiegoś małego lokalu i którzy muszą się w nim "gnieść" nie mając prawa do żadnego świadczenia, które pomogłoby im zmienić ten stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto zwrócił uwagę, że skarżący posiada jeszcze dom i że łączna powierzchnia mieszkalna lokalu przy ul. A w K i domu w W (37 m2) przekracza powierzchnię przysługujących skarżącemu norm zaludnienia. Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a., Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a ściślej z jego interpretacją. Na wstępie należy przyznać rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, że przedmiotowa sytuacja spotkała się z rozbieżną oceną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tym, że miało to miejsce do wydania Uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09, która rozstrzygała wątpliwości w tym przedmiocie. Uchwała wprawdzie wydana została na bazie przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), ale dotyczy tego samego przedmiotu, co rozpoznawany w niniejszej sprawie. W myśl tej uchwały równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08 (publ. LEX nr 536818) stwierdził, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela te stanowiska. Zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Ma rację organ odwoławczy, że powołane przepisy istotnie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednak ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest, zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być, więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienia funkcjonariusz do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Istotne znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku organów, nie tylko przydział lokalu (art. 88 i art. 90), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest, przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest, więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego, o wielkości co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Reasumując powyższe wywody, prowadzą one do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, to skoro organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu przez G. K. i jego rodzinę jest obecnie niezgodna z przysługującymi mu trzema normami zaludnienia, to decyzja w świetle wyżej wskazanych rozważań prawnych jest niezgodna z obowiązującym prawem. Z kolei odnosząc się do powołanej okoliczności przez organ w odpowiedzi na skargę posiadania przez skarżącego domu, którego to powierzchnia mieszkalna po zsumowaniu z powierzchnią mieszkalną mieszkania spółdzielczego przekracza powierzchnię przysługującą skarżącemu z norm zaludnienia wynikających z wyżej powołanych przepisów, to należy stwierdzić jednoznacznie ,iż jest to okoliczność nowa , nie rozważana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie może być również przedmiotem dodatkowych ustaleń faktycznych poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie rozważał przecież okoliczności czy ten budynek nadaje się do zamieszkania, a w tym zakresie są wątpliwości, co podnosił skarżący. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, oraz ustali czy nieruchomość skarżącego i jego małżonki położona w W spełnia kryteria budynku nadającego się do zamieszkania, a w konsekwencji do zsumowania powierzchni mieszkalnej. z posiadanym mieszkaniem spółdzielczym. Należy, zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 92 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.