I SA/Wa 1858/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] orzekającą o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w L., stanowiących b. własność W. i K. małż. K. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. K. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w L. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Organ wskazał, że przepis art. 28 ustawy zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie nieruchomości. Dyspozycja zawarta w ust. 1 przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ wskazał, że zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] właścicielami nieruchomości objętej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym byli W. i K. małż. K. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności podała, że nie składała wniosku o przejęcie nieruchomości. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest ww. wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez W. i K. małż. K. Z tego względu organ stwierdził, że wydana decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu organ wskazał, że przejęta na własność Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] października 1977 r., Nr. [...]. nieruchomość rolna została następnie rozdysponowana: działka nr [...] wchodząca w skład kompleksu [...] znajduje się obecnie w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] wchodząca w skład kompleksu [...] oraz działka nr [...] wchodząca w skład kompleksu [...] stanowią zasób komunalny Gminy L. Prawa rzeczowe do tych nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., która nie zawierała rozstrzygnięć w zakresie konieczności ich ustanowienia. Późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Z tego względu decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina L. Podniosła w nim, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem nieruchomość przejęta decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy L., a zatem należało ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności z prawem. Nadto wskazano, że wnioskodawcy nie odwołali się od decyzji, co może świadczyć, że na przejęcie się godzili. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127§3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było wszczynane na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że wydana została ona na wniosek byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez W. i K. K. Byli właściciele przejętej nieruchomości we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazali, że nie składali wniosku o przejęcie nieruchomości. Organ stwierdził, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Z tego względu słusznie w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie można uznać, iż brak w aktach wniosku jest równoznaczny z faktem, że wniosek nie został złożony. Wręcz przeciwnie, strona uważa, iż skoro w sprawie wydana została decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne jest złożenie wniosku, to wniosek został złożony. Nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela i bez wniosku. Nadto, jak podała skarżąca, strona nie składała odwołania od decyzji Naczelnika ani zastrzeżeń, nie ma też dowodu, że decyzja wydana została wbrew woli ówczesnych właścicieli. Organ administracyjny nie podjął także wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a błędem jest pominięcie kwestii spłaty pierwotnego właściciela. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 156 §2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie to nastąpiło, albowiem nieruchomość przejęta przedmiotową decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa, a Gminy L., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęły 35 lata, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji należy na podstawie art. 158 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji własnej z dnia 30 maja 2012 r. stanowiły przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 tej ustawy, przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W myśl przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, którego treść nie budzi wątpliwości, dla zgodnego z prawem przekazania gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne niezbędny był wniosek rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego pomimo braku wniosku rolnika stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a tym samym stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został złożony. Z akt sprawy nie wynika, aby W. i K. K. wnieśli o przejęcie na własność Państwa stanowiącej ich własność nieruchomości rolnej położonej w L., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wnioskodawca potwierdził ten fakt również wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nadto, z treści samej decyzji nie wynika, aby wydana została ona na wniosek właściciela nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Sformułowanie "Na podstawie art. 31 ustawy... po rozpatrzeniu sprawy Ob. K. W. i K." ewidentnie wskazuje, że decyzję wydano właśnie po rozpatrzeniu sprawy, a nie wniosku. Organ ustalił także, iż w dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organu, iż decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność W.i K. K., wydana została – wobec braku wniosku – z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia tego w żaden sposób podważyć nie mogą twierdzenia Gminy L., która w skardze do Sądu podniosła, że skoro w sprawie wydana została decyzja, dla wydania której konieczny jest wniosek, to należy przyjąć, że taki wniosek został złożony. Oczywiście należy się zgodzić z generalnym stwierdzeniem, iż sam brak w aktach wniosku nie jest równoznaczny z tym, że wniosek nie został złożony. W niniejszej sprawie jednak, brak wniosku nie jest domniemany, gdyż jego złożenie nie wynika nawet pośrednio z treści decyzji Naczelnika, jak również z innych dokumentów. Sąd nie podziela twierdzeń Gminy L., że skoro strona nie kwestionowała decyzji, nie wniosła od niej odwołania, to nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela, a zatem nie można mówić o jej wadliwości. Brak bowiem złożenia odwołania od decyzji nie stanowi dowodu złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa. Za nietrafne Sąd uznał również twierdzenie Gminy, że fakt nieustalenia przez organ w postępowaniu, czy W. i K. K. otrzymali określone w decyzji spłaty pieniężne, miał wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślenia bowiem wymaga, że nawet pozytywne ustalenie tego faktu nie mogło doprowadzić do konstatacji, że za równoważne złożeniu wniosku można byłoby uznać przyjęcie spłat przez właściciela nieruchomości. Okoliczności bowiem, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie jak brak odwołania, czy przyjęcie spłat nie świadczą o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1214/11). Jedynie udowodnienie, że taki wniosek istniał, był złożony, pozwalałoby uznać, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Niezasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie braku rozważenia przez organ, czy decyzja Naczelnika wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ trafnie uznał, że decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa. Prawo własności, które przysługuje obecnie Gminie L. nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L., lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. i mogą one stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem. Zdaniem Sądu, zauważenia wymaga, że w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji, można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1176/04, Lex 175372) Sąd ten stwierdził, iż jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z - późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji - decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 327/07 stwierdzając w uzasadnieniu, iż "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.