II SA/Wa 2020/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. N. kwotę 90 zł (dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. uchylającą decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o przyznaniu J. N. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej policjantom posiadającym rodzinę oraz cofającą z dniem [...] kwietnia 2011 r., tj. z datą uzyskania lokalu mieszkalnego, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż J. N. jest funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji z miejscem pełnienia służby w L. Na podstawie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. zainteresowany pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] marca 2009 r. Z dostarczonego do organu aktu notarialnego nr [...] wynika, że J. N. wraz z żoną w dniu [...] kwietnia 2011 r. nabyli lokal mieszkalny położony w L. przy ul. [...]. Wobec powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, uchylono wskazaną decyzję i cofnięto uprawnienia do pobierania świadczenia. Od niniejszej decyzji funkcjonariusz złożył odwołanie, w którym podniósł, iż uzyskał tytuł prawny do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 18,71 m2 i mieszkanie to nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia, gdyż posiada on prawo do 3 norm zaludnienia, tj. powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. Odnosząc się do powyższych zarzutów, organ zauważył, iż nastąpiły zmiany odnośnie właściwości organu, który zobowiązany jest do rozpatrzenia odwołania. Do dnia 25 maja 2011 r. organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Komendanta Głównego Policji dotyczących spraw mieszkaniowych był ówczesny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od dnia 26 maja 2011 r. Komendant Główny Policji - w omawianych sprawach - jest organem centralnym, tym samym stronie skarżącej nie przysługuje odwołanie do organu II instancji, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego względu odwołanie J. N. jest rozpatrywane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nstępnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.) szczegółowo określa przypadki, kwalifikujące policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Bezspornym jest fakt, iż J. N. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, natomiast treść wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że przyznanie wskazanego świadczenia nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, a od posiadania tytułu prawnego. Posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, stanowi negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Końcowo organ zauważył, iż w sytuacji, gdy lokal jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji, policjant może skorzystać z prawa przydzielenia mu lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia w drodze decyzji administracyjnej bądź przyznania pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] września 2009 r. J. N. zakwestionował stanowisko Komendanta Głównego Policji zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż skarżący nie spełnia przesłanek do pobierania przedmiotowego świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w sytuacji, gdy policjant w służbie stałej posiada lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej i nie otrzymał tego lokalu na podstawie decyzji o przydziale, uprawniony jest do przydziału lokalu mieszkalnego, a to z kolei oznacza, iż w przypadku, gdy takiego przydziału nie dokonano, uprawniony jest do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Podniósł, iż jego rodzina liczy 3 osoby, a zatem w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administarcji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.) jest uprawniony do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 21 - 30 m2. Skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nieodpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, to jest uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez organ orzekający zasady udzielania informacji oraz art. 35 k.p.a., poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy administarcyjnej i zaniechanie dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza spowodowane było przekazaniem kompetencji przez Ministra Spraw Wewnętrznych odnośnie rozpatrywania spraw mieszkaniowych oraz ustaleniem treści upoważnienia Komendanta Głównego Policji do prowadzenia tychże spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2011 r. narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.), z którego wynika z kolei, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1 - 6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, a tak uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów, przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się, przewidziane w ustawie, resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, poza przydziałem lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji) czy prawem do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma zatem charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub członka jego rodziny mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Tym samym Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/10, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji (akt notarialny Rep. A [...] - w aktach administracyjnych), a lokal ten stanowi odrębną nieruchomość. Nie budzi również wątpliwości, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosząca 18,71 m2, nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, co wynika z treści § 2 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącego liczy 3 osoby, zatem skarżącemu przysługują 3 normy zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny) co odpowiada powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. W takiej zaś sytuacji w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Brak było bowiem podstaw do uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. i cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a zakupiony przez skarżącego i jego żonę lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących skarżącemu i członkom jego rodziny norm zaludnienia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie do zastosowania przywołanych przepisów, dokonując ich wykładni w sposób przedstawiony powyżej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości - pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku, uwzględniając koszty dojazdu skarżącego na rozprawę.