I OSK 1771/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B., S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 374/11 w sprawie ze skargi D. B., S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. B. i S. B. kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 374/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. B. i S. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z 27 grudnia 2005 r. D. B. i S. B. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, położoną w obrębie Z. gm. [...], oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0778 ha i działka nr [...] o pow. 0,0612 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z [...] września 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w obrębie Z. gm. [...], oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr [...] o pow. 0,0778 ha i nr [...] o pow. 0,0612 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność osób fizycznych, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczonej od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych. W dniu [...] lipca 2010 r. Starosta [...] wydał decyzję, którą ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 13.983,00 zł, w tym za działkę nr [...] o pow. 0,0778 ha - 5.695,00 zł, działkę nr [...] o pow. 0,0612 ha - 4.229,00 zł, oraz za drzewostan - 4.059,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że jego podstawę stanowi operat szacunkowy, dotyczący ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy z 28 grudnia 2009 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ I instancji przyjął jako dowód w sprawie. Ponadto na podstawie operatu szacunkowego z 12 marca 2010 r. określono wartość drzewostanu znajdującego na części nieruchomości. Na dzień 14 kwietnia 2010 r. wyznaczono termin rozprawy administracyjnej, podczas której strony miały możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. W celu zebrania pełnego materiału dowodowego Starosta [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej metody wyceny. W piśmie z 4 maja 2010 r. szczegółowo wyjaśniono sposób wyceny przedmiotowych działek przy zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, wskazując, że do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto transakcje kupna - sprzedaży niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, położonymi na terenie gmin powiatu [...] i innych gmin województwa [...] z lat 2007-2010, na których występowały niewielkie kontury leśne bądź pojedyncze drzewa. Stwierdzono, że strony transakcji nie wyodrębniają w cenie nieruchomości drzewostanu, z tego powodu określenie jego wartości rynkowej w podejściu porównawczym było niemożliwe. W związku z tym wartość omawianego drzewostanu została określona przy zastosowaniu elementów podejścia dochodowego, na podstawie wartości drewna na nim się znajdującego, którą określono zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do stanowiska strony, że przedmiotowy grunt przeznaczony był na cele inwestycyjne, a tym samym wartość nieruchomości powinna być wyższa, organ poinformował, że zgodnie z obowiązującym na dzień 28 października 1998 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa część nieruchomości położona była w obszarze oznaczonym symbolem 03KW - pas drogi wojewódzkiej nr [...] Z. – C., natomiast tereny przyległe stanowiły tereny rolne. Wobec powyższego stanowisko strony o przeznaczeniu inwestycyjnym omawianych gruntów jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] stycznia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzone opinie są konsekwentne w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowych nieruchomości, bowiem prawidłowo zastosowano przewidzianą przepisami prawa metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównania transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z dnia 4 maja 2010 r. wskazał, że w celu zobrazowania jak kształtowałaby się wysokość przedmiotowego odszkodowania przy założeniu, że na rynku lokalnym w badanym okresie brak byłoby transakcji podobnymi gruntami zajętymi pod drogi publiczne, określił w wariancie II wartość przedmiotowych działek na podstawie § 36 ust. 2, czyli na podstawie wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowych działek. Jednakże jako podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania przyjęto ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto wskazano, że kwestionowanie przez stronę skarżącą sposobu wyceny zadrzewienia (jesion i topole) nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ w operacie szacunkowym z 12 marca 2010 r. prawidłowo określono wartość drzewostanu z zastosowaniem art. 135 u.g.n., co potwierdziła opinia leśnika. Ponadto zwrócono uwagę, że strony postępowania nie skorzystały z uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego, który mógłby stanowić dowód w sprawie. W skardze D. B. i S. B. wnieśli o uchylenie w całości - jako wydanych z naruszeniem prawa - zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lipca 2010 r., podnosząc wobec tych rozstrzygnięć następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci. a) art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie zasady, że wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku przy zachowaniu warunku, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, b) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. o zasadach i trybie sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując bezzasadnie brak transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i na tej podstawie przyjmując za podstawę obliczenia odszkodowania ceny gruntów rolnych przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, c) § 52 ust. 5 tego rozporządzenia przez niedołączenie do operatu dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, czyli dokumentów potwierdzających transakcje na podstawie których obliczono cenę 1 m² gruntu, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.): a) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego było przyjęcie operatu szacunkowego wydanego z naruszeniem prawa oraz nie uznanie tego dowodu za rażąco naruszającego prawo pomimo, że organ przyznał, że nieprawidłowości miały miejsce: b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu; nienależycie informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, wykorzystując ten stan na niekorzyść stron, przerzucając własne uchybienia na strony postępowania; - nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. III. naruszenie przepisów prawa określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. a) art. 4, art., 8, art. 12, art. 23 tego aktu przez: - naruszenie zasady praworządności, - naruszenie zasady bezstronności naruszenie zasady uprzejmości, - ograniczenie dostępu do publicznych dokumentów, co w konsekwencji prowadzi do poniżania stron przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną i oddalił ją wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. Sąd I instancji przyjął, że z analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto transakcję kupna - sprzedaży niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi czyli gruntów o takim przeznaczeniu z jakiego wydzielono szacowaną działkę gruntu. Jako rynek lokalny przyjęto teren gminy [...] oraz tereny rodzajowo podobne, położone na terenie powiatu [...]. Analizą objęto transakcje, które miały miejsce w latach 2007, 2008 i 2009. W trakcie analizy aktów notarialnych dotyczących sprzedaży i przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie gminy [...] w przedmiotowym okresie, rzeczoznawca stwierdził spory obrót niezabudowanymi gruntami rolnymi, przy czym ceny za te nieruchomości kształtowały się od 1,5 zł/m² do ok. 5 zł/m². Analizując swój własny rynek nieruchomości w oparciu o raport z rejestru cen dla rzeczoznawcy organ ustalił, że na terenie gm. [...] odnotowano 80 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości niezabudowanych rolnych jednoużytkowych lub wieloużytkowych. Rzeczoznawca określił w wariancie II wartość przedmiotowych działek na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czyli na podstawie wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działek. Jednakże słusznie, zdaniem WSA, jako podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania przyjęto ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Za trafne uznał Sąd I instancji stanowisko organów orzekających w sprawie, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Nie budził wątpliwości Sądu I instancji dobór nieruchomości do analizy i porównania oraz wybór sposobu określania wartości szacowanych nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanych skargą przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 9, 7, 8, 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 oraz 2 k.p.a.). Podkreślił WSA, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak zdaniem Sądu I instancji organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dlatego też ocena prawidłowości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym może być dokonywana z dużą ostrożnością. Dodatkowo podkreślono, że stawiane przez skarżących zarzuty odnoszą się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub alternatywnego operatu szacunkowego. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie skarżący z takich możliwości nie skorzystali. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. B. i S. B. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z zm.) w związku z § 26 ust. 1 i 3 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zmierzają do zakwestionowania operatu szacunkowego, w oparciu o który zostało ustalone odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi. Naruszenia prawa materialnego upatrują w uchybieniu regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w operacie, że transakcje, które przyjął przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne budziły jego zastrzeżenia co do spełnienia definicji wartości rynkowej, z uwagi na brak niezależności stron i działanie w sytuacji przymusowej, jednakże z uwagi na to, iż był to jedyny obrót gruntami zajętymi pod drogi publiczne dokonał wyceny w oparciu o te transakcje. W ocenie skarżących kasacyjnie oparcie wyceny o transakcje nie spełniające warunku dla transakcji wolnorynkowych stanowi o wadliwości operatu. W takiej sytuacji rzeczoznawca winien był przyjąć do porównania nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na rynku regionalnym lub krajowym. Wybór konkretnych transakcji dokonany przez rzeczoznawcę stanowi o poprawności dokonanej oceny, zaś w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących kasacyjnie, wybór ten był wadliwy. Zanim bowiem rzeczoznawca oprze wycenę o regulacje § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (dokona jej w oparciu o wartość 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działek) winien wyczerpać możliwości określenia ceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Tak się nie stało w niniejszej sprawie i zdaniem skarżących kasacyjnie okoliczność ta zdeterminowała błędną wycenę, a w konsekwencji wadliwie ustaloną wysokość odszkodowania. Uzasadnia to, zdaniem skarżących, zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji błędnego ustalenia wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości, Sąd I instancji naruszył również przepis art. 134 ust. 1 u.g.n., błędnie ustalając wysokość należnego skarżącym odszkodowania. W zaistniałym stanie faktycznym Sąd I instancji winien zatem zastosować § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten daje podstawę do analizy rynku nieruchomości położonych poza terenem Powiatu [...] i przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, gdy na rynku lokalnym nie stwierdzono obrotu nieruchomościami, które spełniałyby wymóg transakcji rynkowych w rozumieniu przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. Brak odniesienia się do tej normy prawnej przez Sąd I instancji świadczy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego w zaistniałym stanie faktycznym. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dopatrują się skarżący w wadliwym w ich ocenie oddaleniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się do zarzutów zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi nie podważają ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego zarzucono naruszenie jedynie art. 141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należy natomiast uznać za usprawiedliwiony. Aby zobrazować naruszenie prawa materialnego, którego nie dostrzegły ani organy administracji ani Sąd I instancji, należy zanalizować treść sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Na str. 15 operatu rzeczoznawca wskazał, że jako rynek lokalny przyjęto teren gminy P. oraz inne tereny rodzajowo podobne położone na terenie powiatu [...]. Na str. 16 podaje: "W wyniku analizy transakcji sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych na terenie powiatu [...] z okresu ostatnich trzech lat stwierdzono brak transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne w obrocie wolnorynkowym. Rynek obrotu gruntami o w/w cechach kształtują transakcje wykupu tychże gruntów przez gminy i starostwa od osób fizycznych lub prawnych w drodze negocjacji. Z uwagi na to, że w/w rodzaj obrotu jest jedynym, ceny uzyskiwane w tymże obrocie przyjęto do poniższej analizy (wariant I)". Na stronie 24 rzeczoznawca dodatkowo określił wartość rynkową szacowanych nieruchomości w oparciu o regulację § 36 ust. 2 rozporządzenia, czyli określił wartość szacowanych nieruchomości w oparciu o wartość gruntów przyległych. Dokonując na stronie 30 operatu podsumowania rzeczoznawca wskazał, że wartość rynkowa prawa własności części nieruchomości zajętych pod drogę określona w wariancie I, czyli według przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia dla działki nr [...] wynosi 7,32 zł/m2 i dla działki nr [...] wynosi 6,91 zł/m2. Natomiast w wariancie II czyli według § 36 ust. 2 rozporządzenia wynosi dla obu działek 6,75 zł/m2. Wartości określone w obu wariantach są do siebie zbliżone. Do wyceny działek ostatecznie rzeczoznawca przyjął wartości określone według wariantu I pomimo, że analizowane transakcje budziły jego zastrzeżenia co do spełnienia warunków definicji wartości rynkowej, zgodnie z którą strony muszą być od siebie niezależne i nie działać w sytuacji przymusowej. Zdaniem rzeczoznawcy mimo braku spełnienia przesłanek istotnych dla transakcji wolnorynkowych istniejący obrót nie powinien być dyskwalifikowany przy określaniu wartości gruntów zajętych pod drogi. Z akt sprawy wynika, że organy administracji, jak również orzekający Sąd I instancji bezkrytycznie przyjęły wartość nieruchomości ustaloną tym operatem i nie skontrolowały jego legalności, czyli sporządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przed dokonaniem wykładni treści przepisu będącego podstawą do oszacowania wywłaszczonej pod drogę nieruchomości konieczne jest jego przytoczenie w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji. Przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w tym przepisie, znajdował zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Powyższy przepis (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.), z uwagi na okoliczność, że nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych miały często odmienną wartość od nieruchomości mających inne przeznaczenie, budził szereg kontrowersji, zwłaszcza w zestawieniu z treścią przepisu art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania". Przepis ten został jednak uznany za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem 16 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewiduje kilka wariantów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Każda z sytuacji, określonych tym przepisie zawiera konkretne przesłanki, uzasadniające jego zastosowanie w określonym stanie faktycznym. Rzeczoznawca majątkowy ani organ administracji publicznej nie mają zatem możliwości dokonywania w tym zakresie swobodnego wyboru. W uzasadnieniu wyroku Trybunał szeroko zajął się pojęciem słusznego odszkodowania i wartością rynkową nieruchomości, a także ich wzajemną relacją konstatując, że odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał położył nacisk na bardzo ścisłą interpretację ocenianego przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z podkreśleniem, że stosowanie określonej w nim metody warunkowane jest istnieniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W przypadku gdy rzeczoznawca stwierdzi brak odpowiedniego materiału porównawczego (§ 36 ust. 1), właściwe jest ustalenie odszkodowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. W przeciwnym wypadku dowód w postaci operatu szacunkowego, jak też sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, stracą w postępowaniu dowodowym swoją rację bytu. Wskazać przy tym trzeba, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie stało na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 309/11, LEX nr 1126278 i z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 172/11, LEX nr 1124070). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na rynku lokalnym została odnotowana pewna ilość transakcji dotyczących działek gruntu nabywanych pod drogi publiczne, jednak w przekonaniu rzeczoznawcy uzyskane ceny nie mogły stanowić poziomu prawdopodobnego do uzyskania na wolnym rynku. W konsekwencji zdyskwalifikował przedmiotowe transakcje, wskazując, że nie mają one cech transakcji rynkowych zgodnie z art. 151 u.g.n. W tej sytuacji rzeczoznawca zobligowany był do ustalenia wartości działek w oparciu o regulacje zawarta w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Należy podkreślić, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani byli do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dotyczyło to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie. z przepisami postępowania, dokonał oceny tego dowodu. W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże nie odniósł się do podstawowej kwestii, a mianowicie do zastosowania przez rzeczoznawcę metody określania wartości szacowanej nieruchomości opartej na § 36 ust. 2 pkt 1, w sytuacji wątpliwości co do transakcji przyjętych do porównania. Co do tej kwestii przywołał, za organem, że na lokalnym rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne były transakcje nieruchomościami drogowymi. Skoro z operatu szacunkowego wynika, że takie transakcje nie miały cech wolnorynkowych, zarówno organy jak i Sąd I instancji winny do tej kwestii się ustosunkować, bowiem ma ona zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest usprawiedliwiony. W ocenie NSA Sąd I instancji wadliwie przyjął, że sytuacji operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane dokumentowi będącemu podstawą wyceny nieruchomości zajętych pod drogę. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości,. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Skarżący kasacyjnie prezentują pogląd, że w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na ma zastosowanie § 26 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczącym określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy mają odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów zajętych pod drogi w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z powyższych względów, uznając za istotne naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając wniosek D. B. i S. B. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną organy zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zawartymi w treści uzasadnienia wskazówkami, uwzględniając zmianę przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która nastąpiła w dniu 26 sierpnia 2011 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt. 2 p.p.s.a..