I SA/Wa 2512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położnego w W. przy ul. [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Pismem z dnia [...] września 2011 r. P. złożyło do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu, tj. zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z jednej działki nr [...] o pow. [...] m2 dla której Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] na zasadzie odpowiednich przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu P. stwierdziło, że objęło przedmiotowy grunt w posiadanie w latach czterdziestych ubiegłego wieku. W dniu [...] czerwca 1949 r. wnioskodawca otrzymał promesę z dnia [...] lutego 1949 r. nr [...] wydaną przez Prezydenta W., w której przyrzekł on przyznać "prawo własności czasowej do pomienionego gruntu". Podniesiono, że do chwili obecnej sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu nie została rozpatrzona. Stwierdził również, że ówczesne S. na podstawie w/w promesy otrzymało zezwolenie na zabudowanie przedmiotowej nieruchomości i zabudowało ją, a prawie kompletną dokumentację zabudowy nieruchomości przedłożyło Urzędowi. Mimo spełniania warunków promesy do chwili obecnej wnioskodawca nie uzyskał, ani w odpowiednim czasie tzw. własności czasowej ani do chwili obecnej prawa użytkowania wieczystego rzeczonego gruntu. Zabudowa nastąpiła ze środków własnych wnioskodawcy co wynika m.in. z różnych ocalałych dokumentów, które zostały przedłożone do postępowań o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste toczących się na podstawie ustaw o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Prezydent W. umorzył postępowanie w niniejszej jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], o pow. [...] m2, z obrębu [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości obecnie stanowi własność Miasta W. Przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] wchodzi w skład dawnych nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako: [...] (akta nieruchomości [...]); [...] (akta nieruchomości [...]). Organ podniósł, że z akt własnościowych wymienionych nieruchomości nie wynika, aby S. było właścicielem hipotecznym przedmiotowych nieruchomości. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. nr [...] tytuł własności nieruchomości hipotecznej [...] nr rej. Hip. [...] na dzień [...] maja 1965 r. wpisany był na rzecz osób trzecich. Wypis z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1943r. rep. [...], potwierdza, że osoby trzecie dokonały sprzedaży 3/16 części nieruchomości oznaczonej jako [...]. Podobnie z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1949 r. Nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako [...] Nr rej. Hip. [...] na dzień [...] stycznia 1949 r. stanowiła własność osób trzecich. W aktach znajduje się także wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z dnia [...] maja 1949 r. złożony przez osobę trzecią, jak również orzeczenie administracyjne znak: [...] zgodnie, z którym odmówiono dawnemu właścicielowi hipotecznemu przyznania prawa własności czasowej. Prezydent stwierdził, że P. wywodzi swoje prawa do przedmiotowej działki, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...], z faktu posiadania nieruchomości od lat czterdziestych ubiegłego wieku. A w jego ocenie nie jest to wystarczające do skutecznego złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, gdyż do skutecznego złożenia wniosku uprawnieni byli tylko byli właściciele nieruchomości lub osoby prawa ich reprezentujące. Odnośnie zaś gruntów oddanych w "zarząd i użytkowanie" jest to odesłanie do przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie, z którym osobie, której zostanie przywrócone posiadanie majątku opuszczonego w trybie dekretu, jeżeli nie jest ona właścicielem tego majątku służy tylko zarząd i użytkowanie (art. 18). Zgodnie z art. 16 tego dekretu prawo do złożenia wniosku o przywrócenie posiadania mieli także prawo złożyć krewni w linii prostej, bracia i siostry oraz małżonek właściciela. Natomiast w ocenie organu promesa z dnia [...] lutego 1949 r. znak: [...], na którą powołuje się wnioskodawca, także nie mogła stanowić podstawy do rozpoznania wniosku w trybie powoływanego dekretu warszawskiego, gdyż promesa nie należała do katalogu aktów administracyjnych mających oparcie w przepisach prawa administracyjnego i materialnego, samo wydanie promesy nie obligowało zatem do zawarcia umowy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a także nie uprawniało do wydania decyzji w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Prezydent stwierdził, że postępowanie z wniosku P. następcy prawnego S., o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], na zasadzie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - jako nie pochodzące od strony postępowania należało umorzyć. Również P. nie zostało uznane za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowane w KW nr [...], pomimo, iż S. utrzymywało, że jest w posiadaniu tej działki od lat czterdziestych i z własnych środków wybudowało na niej obiekt sportowy i socjalno - biurowy. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. złożyło odwołanie od decyzji Prezydenta W. zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wniosek pochodzi o od osoby, której nie przysługuje status strony postępowania, naruszenie art. 77 § 11 w zw. z art. 7 i 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny, że wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 12 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez nie rozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie, naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 13 § 1 zd. 1 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez nie rozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie, naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 13 § 1 zd. 1 ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych poprzez nie rozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie, naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie Promesy Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. za decyzję administracyjną, naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu warszawskiego poprzez uznanie że wymieniona Promesa nie znajduje oparcia w podstawie prawnej, podczas gdy promesa znajduje oparcie w tym artykule dekretu, naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez zignorowanie mocy wiążącej promesy jako decyzji administracyjnej co powinno skutkować zawarciem umowy użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowego gruntu. Uchybienia powyższe są ściśle ze sobą powiązane i implikują się nawzajem. Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie przed Prezydentem zostało wszczęte na wniosek P. o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu, na zasadzie odpowiednich przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zatem okoliczność ta determinowała przebieg postępowania w sprawie, gdyż organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony. P. wywodzi swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu warszawskiego z faktu posiadania Promesy Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] lutego 1949 r. nr [...] o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...]. W ocenie Kolegium promesa taka, jako nie mająca umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną, zatem nie mogła stanowić podstawy roszczenia wnioskodawcy do wydania określonej decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Narodowej m. st. Warszawy ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. upoważniała jedynie Zarząd Miejski [...] do wstępnych czynności - wydawania promes - poprzedzających czynności cywilno - prawne zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie W., a nie do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podniósł, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w trybie decyzyjnym zostało ograniczone wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. do dotychczasowych właścicieli gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - do użytkowników tych gruntów. P. nie legitymuje się żadnym z tych tytułów. Nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie legitymuje się także dokumentem potwierdzającym przekazanie w zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu na ten temat, dokumentu takiego nie przedstawił również wnioskodawca. Żadna z dawnych nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] nie stanowiła własności P., co potwierdza zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. Kolegium podniosło, że wykazanie się tytułem prawnym jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania administracyjnego przy postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Jednocześnie stwierdzając, że nawet gdyby S. takimi prawami się legitymowało, to i tak zgodnie z art. 12 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87) oddawane w bezpośredni zarząd i użytkowanie instytucjom użyteczności publicznej, instytucjom spółdzielczym, społecznym, organizacjom kulturalnym i oświatowym oraz organizacjom pomocy dla grup ludności szczególnie prześladowanych przez Niemców, nie naruszało wynikających z art. 15, 16 i 17 praw osób (właścicieli), którym miało być przywrócone posiadanie. Oznaczało to tylko korzystanie z cudzej rzeczy a nie prawo uprawniające do nabycia prawa rzeczowego. Zarówno przepisy dekretu o majątkach porzuconych i poniemieckich jak i uchylonej wcześniejszej ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych stwierdzały, że majątki opuszczone mogły być zarządzane i użytkowane tylko jako majątki cudze na rachunek i na rzecz właścicieli. Kolegium podniosło, że postępowanie administracyjne prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów, tymczasem dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13. poz. 87) został uchylony z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez art. 100 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22. poz. 99), a ustawa z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. nr 17, poz. 97), została uchylona przez art. 41 wymienionego dekretu. Zatem zastosowanie uchylonych przepisów, jak żąda tego skarżący, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym było by poważnym naruszeniem prawa. Obecnie obowiązuje jedynie jeden z powoływanych przez P. przepisów prawa materialnego - dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z tego aktu nie wynikają jednak, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, żadne uprawnienia dla P. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wnioskodawca nie legitymuje się tytułem uprawniającym do wystąpienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zatem Prezydent zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż w niniejszej sprawie występują dwa czynniki bezprzedmiotowości; pierwszy podstawowy o charakterze podmiotowym - wnioskodawca żądania swego nie oparł o konkretny przepis prawa materialnego, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 k.p.a. i drugi o charakterze przedmiotowym - nie istnieje także przepis prawa materialnego na podstawie, którego organ mógłby przyznać wnioskodawcy określone uprawnienie lub nałożyć określony obowiązek. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał za nieuzasadniony zarzut o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśniania stanu faktycznego, gdyż decyzja organu I instancji nie jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą o istocie sprawy, jest decyzją czysto formalną umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości i zawiera elementy adekwatne do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., P. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie granic sprawy administracyjnej w postaci przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia 19 września 2011 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyznaczył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy tylko w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten, odwołując się do Promesy Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. wyznaczył granice sprawy administracyjnej o wiele szerzej, przez co organy obu instancji zobligowane były do rozstrzygnięcia sprawy nie tylko w odniesieniu do przepisów dekretu z 26 października 1945 r., ale na podstawie wszelkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie w relacji do przedmiotowej Promesy; 2. naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec niepochodzenia wniosku o od strony, podczas gdy po pierwsze oba organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny, iż wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, a po drugie wniosek w rzeczywistości pochodził od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3. naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie przedmiotowej Promesy z dnia [...] lutego 1949 r. za decyzję administracyjną podczas gdy akt ten zawiera wszystkie elementy konstytuujące decyzję administracyjną; 4. naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez zignorowanie mocy wiążącej Promesy podczas gdy akt ten, jako decyzja administracyjna, wywołuje wszelkie skutki prawne z niego wynikające i jest wiążący dla obu organów, co powinno skutkować ustanowieniem przez Prezydenta na rzecz skarżącego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości; 5. naruszenie art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie w jakim pozwoliłby on w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić, czy wniosek w sprawie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony w postępowaniu; 6. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, a to nieustalenie relacji nieruchomości w W. przy ul. [...], składającej się z działki nr [...], do nieruchomości wchodzących w skład "[...]" i "[...]" co doprowadziło do wadliwości całego postępowania dowodowego w sprawie i tym samym do wadliwego określenia stron postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucał organom naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie granic sprawy administracyjnej w postaci przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyznaczył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy tylko w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten, odwołując się do Promesy Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. wyznaczył granice sprawy administracyjnej o wiele szerzej. Należy wskazać w odniesieniu do powyższego zarzutu, że wnioskodawca, dysponując fachową pomocą prawną, wyraźnie we wniosku określił jego zakres wskazując, że opiera go na przepisach dekretu o własności i użytkowaniu W. Przepis art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji); por. J. Wróblewski, Wartości..., s. 65. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. (w brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r.) zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W orzecznictwie NSA z omawianą zasadą wiąże się kwestię rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Na przykład w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964, przyjęto, że: "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". Odmiennie wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r., I SA/Po 788/00 (Biul. Skarb. 2002, nr 6, poz. 25), w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c., która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu". Por. tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 23 września 1998 r., III SA 2792/97, LEX nr 44742: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Por. w kwestii ciężaru dowodu wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1675/96, LEX nr 34761: "Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Reguła ta jednak nie może obowiązywać bez ograniczenia". Zob. też tezę kompromisową zawartą w niepublikowanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06: "Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca" (A.Wróbel, komentarz do art. 7 k.p.a. LEX Omega). Przepisy art. 6 i 7 k.p.a., jak wykazują przywołane publikacje i orzecznictwo nie obligują organu do ustalania wszelkich przepisów i aktów prawnych, jakie mogłyby mieć potencjalne zastosowanie w sprawie. Żądanie zawarte we wniosku oparte było o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów m.st. Warszawy (zwanego dalej "dekretem warszawskim") i wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego determinował kierunek postępowania administracyjnego. Kolejny zarzut skargi został, oparty o dyspozycje art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny". Organy obu instancji podjęły analizę występowania interesu prawnego w oparciu o dyspozycję art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego. Prawidłowo organy przyjęły, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w trybie decyzyjnym zostało ograniczone wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. do dotychczasowych właścicieli gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - do użytkowników tych gruntów. Natomiast, P. nie legitymuje się żadnym z tych tytułów. Nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie legitymuje się także dokumentem potwierdzającym przekazanie w zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Żadna z dawnych nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] nie stanowiła własności P., co potwierdza zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. Kolegium podniosło, że wykazanie się tytułem prawnym jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania administracyjnego przy postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Jednocześnie stwierdzając, że nawet gdyby S. takimi prawami się legitymowało, to i tak zgodnie z art. 12 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87) oddawane w bezpośredni zarząd i użytkowanie instytucjom użyteczności publicznej, instytucjom spółdzielczym, społecznym, organizacjom kulturalnym i oświatowym oraz organizacjom pomocy dla grup ludności szczególnie prześladowanych przez Niemców, nie naruszało wynikających z art. 15, 16 i 17 praw osób (właścicieli), którym miało być przywrócone posiadanie. Oznaczało to tylko korzystanie z cudzej rzeczy, a nie prawo uprawniające do nabycia prawa rzeczowego. Zarówno przepisy dekretu o majątkach porzuconych i poniemieckich, jak i uchylonej wcześniejszej ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych stwierdzały, że majątki opuszczone mogły być zarządzane i użytkowane tylko, jako majątki cudze na rachunek i na rzecz właścicieli. Organy ustalały również czy interes prawny P. może wynikać z Promesy. Odnosząc się do tej problematyki organ odwoławczy wskazał, że P. wywodzi swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu warszawskiego z faktu posiadania Promesy Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] lutego 1949 r. nr [...] o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...]. W ocenie Kolegium promesa taka, jako nie mająca umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną, zatem nie mogła stanowić podstawy roszczenia wnioskodawcy do wydania określonej decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Narodowej W. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. upoważniała jedynie Zarząd Miejski [...] do wstępnych czynności - wydawania promes - poprzedzających czynności cywilno - prawne zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie W., a nie do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podzielił powyższą wykładnię. Michał Górski w opracowaniu "Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych" (wyd. Adam Marszałek, Toruń 2006r., s. 71-72) wskazał, że: "Procedura przyznawania prawa własności czasowej była ze swej natury przewlekła. Wymagała objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz zgłoszenia w ciągu pół roku od tej daty przez dotychczasowego właściciela odpowiednio opłacanego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. (...) Pierwsze decyzje, które ustanawiały prawo własności czasowej do znacjonalizowanego gruntu wydano dopiero w 1959 roku. Jednak do tego czasu umożliwiono wydawanie promes zawierających przyrzeczenie zawarcia umów o nabycie prawa własności czasowej i upoważnienie do objęcia działek wraz z obowiązkiem wzniesienia określonych budowli. Było to rozwiązanie prowizoryczne, które w przypadku zmiany przeznaczenia terenu i niedotrzymania zobowiązań mogło powodować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy bądź Skarbu Państwa. W praktyce, tego rodzaju dokumenty (promesy) były wydawane tylko w przypadku wyrażenia pozytywnej opinii przez organy odpowiedzialne za planowanie przestrzenne (kryterium zgodności z polityką budowlaną Zarządu Miejskiego) i po opracowaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Mimo uzyskania tego rodzaju uprawnień i wypełnieniu warunków wskazanych w promesach, byli właściciele spotykali się często z odmową ustanowienia własności czasowej. Takie działanie organów administracyjnych ułatwiały liczne sankcje wprowadzone do promes, na wypadek nie wykonania wskazanych w nich warunków lub niedotrzymania terminów budowy." Podobnie Mirosław Gdesz w publikacji "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjno prawne" (LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 21-22) podtrzymał w/w pogląd podkreślając: "Brak decyzyjności w kwestii zagospodarowania poszczególnych terenów powodował rezerwowanie ich na przyszłość. Tymczasowa sytuacja planistyczna spowodowała od 1947 r. wydawanie promes przyznania prawa wieczystej dzierżawy. Te przyrzeczenia administracyjne miały gwarantować osobom, które zrealizują narzucone w promesach roboty budowlane, uzyskanie prawa do gruntu." Jak wskazał M. Górski, było to rozwiązanie prowizoryczne, które w przypadku zmiany przeznaczenia terenu i niedotrzymania zobowiązań mogło powodować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy bądź Skarbu Państwa. (...). Z punktu widzenia prawa zatem nie miały one (promesy) jakiegokolwiek znaczenia, a często – określając nierealne terminy – były wręcz niemożliwe do wykonania." Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę podziela ten pogląd prawny. Nie ma żadnej racjonalnej przesłanki do przyjęcia, że promesa stanowiła faktycznie decyzję administracyjną. Promesę należało natomiast traktować, jako swoiste przyrzeczenie administracyjne, którego niewykonanie może skutkować jedynie odpowiedzialnością odszkodowawczą. Nie ma przy tym racji skarżący przyjmując miarę obecnie obowiązującego art. 110 k.p.a. do wspomnianej promesy. Oceniając przesłanki na bazie przepisów dekretu warszawskiego nie można działać w oderwaniu od regulacji obowiązujących w ówczesnych latach. Taką specyficzną konstrukcją, wykształconą na bazie realiów historycznych jest promesa. Należy jednocześnie wskazać, że promesa została wydana przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy na podstawie Uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 10 z dnia 19.04.1948 r.), która nie miała żadnego umocowania w wówczas obowiązujących przepisach do wydania uchwały upoważniającej do wydawania promes jako formy decyzji administracyjnej (promesa nie mając umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną). Prawidłowo, zatem przyjęły organy obu instancji, że skarżący nie miał interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie. Wracając do przewijających się zarzutów naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśniania stanu faktycznego, w tym nieustalenia relacji nieruchomości do nieruchomości wchodzących w skład "[...]" i "[...]", należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji, jest decyzją czysto formalną, opartą o dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. i zawiera elementy adekwatne do tego rodzaju rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10). Ponadto w aktach sprawy znajdują się mapki obrazujące przedmiotową nieruchomość. Organ ustalił również, że skarżący w posiadanie nieruchomości wszedł na podstawie wydanej promesy, co w sprawie nie budzi wątpliwości i jest zgodne z twierdzeniem skarżącego. Organy nie miały, zatem żadnych podstaw do ustalania czy skarżący wszedł w posiadanie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych czy też dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako bezzasadna podlega ona oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.