II SA/Lu 1126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. L. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] po kolejnym rozpatrzeniu wniosku D. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwulokalowego o wymiarach 30,0 m x 11,0 m, dwukondygnacyjny, 9-metrowej wysokości wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki o powierzchni ok. 0,13 ha przeznaczonej do wydzielenia o nr ewid. 975/2 położonej w miejscowości K. Decyzja ta wydana został po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] uchylającej własną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na wadliwą interpretację art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonana bowiem przez organy interpretacja przepisów w aspekcie odmówienia podziału działki, w ocenie Kolegium miała istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że w związku z tym, że dla obszaru obejmującego działkę wskazaną we wniosku brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wyjaśnił, że na lokalizację została wskazana część działki o powierzchni ok. 0,13 ha, a wniosek dotyczy jednego z trzech zamierzeń tej samej wielkości, na proponowanych do wydzielenia trzech działkach. Przedmiotową decyzją objęto część działki usytuowaną od strony działki nr ew. 974/6. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i dokonał oceny stanu faktycznego cech funkcji zabudowy oraz uwarunkowań prawnych i funkcjonalno-przestrzennych w zagospodarowaniu terenu (załącznik nr 2), stwierdzając, że wprawdzie są spełnione wymagania w zakresie sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, jednak inwestycja nie spełnia warunków dotyczących dostępu działki do drogi publicznej oraz wymaganej zgodności z przepisami odrębnymi, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 powyższej ustawy. Ponadto w oparciu o dokonaną analizę uwarunkowań i uwarunkowań prawnych nie podzielił konkluzji stanowiska Kolegium zawartego w decyzji kasacyjnej. Wskazał na wniosek strony składający się z dwóch części, które są ze sobą powiązane - pierwsza dotyczyła realizacji inwestycji jako takiej, druga zaś zawierała propozycję lokalizacji inwestycji na części działki zaproponowanej do wydzielenia. Organ I instancji podzielił uwagi dotyczące interpretacji art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zakresie obejmującym obowiązek ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających, nie zgodził się natomiast z interpretacją art. 94 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dopuszczalne jest ustalenie warunków podziału nieruchomości, jedynie w odniesieniu do lokalizacji konkretnie określonej inwestycji budowlanej, w innym bowiem wypadku ustalenie warunków zabudowy byłoby naruszeniem wymienionego przepisu prawa. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że działka nr ew. 975/2 powiązana jest z drogą gminną pasem gruntu szerokości 2-3 metrów, co – jego zdaniem - nie spełnia wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zwrócił uwagę, że projektowana ulica, w której pasie drogowym znalazła się część działki wskazanej na lokalizację zabudowy – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zaliczana do inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji organ podniósł, że rozwiązanie tego układu komunikacyjnego jest nadal aktualne, zwłaszcza wobec ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] w myśl których planowana inwestycja na wskazanej części działki znajduje się w terenie przeznaczonym pod projektowaną drogę. Wydzielona droga na łącznej długości ok. 300 m nie posiada kontynuacji i wydzielonego pasa drogowego na długości ok. 130 m. Pomimo tego zdaniem organu eliminacja projektowanego układu komunikacyjnego wewnątrz osiedla jest niewłaściwa, sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego. Poza tym rezygnacja z realizacji projektowanej drogi publicznej na rzecz wnioskowanej inwestycji, może prowadzić do niekorzystnych skutków dla bezpieczeństwa i standardów życia mieszkańców oraz do konfliktów funkcjonalno-przestrzennych, a także roszczeń właścicieli gruntów, przeznaczonych w aktualnie nieobowiązującym planie miejscowym na teren budowlany - z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2012r. D. S. podniosła, iż od około dwóch lat ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ew. 975/2, a organ I instancji uporczywie odmawia pozytywnego załatwienia wniosku, powołując się, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na planowaną budowę drogi. Strona zwróciła uwagę na fakt, że na trasie planowanej drogi jest aktualnie realizowany plac zabaw, a jej podanie o wykup działki organ rozpatrzył odmownie. Nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, że jej działka nie posiadała dostępu do drogi publicznej, gdyż – jak wskazała – taki dostęp został ustanowiony po niezagospodarowanych gruntach należących do Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestionowanego przez organ I instancji zagadnienia dotyczącego dostępu działki do drogi publicznej wyjaśnił, że zagadnienie to uregulowane jest w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ugruntowanym orzecznictwie - jak podniosło Kolegium - przez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis w tym brzmieniu nie stawia zatem jakichkolwiek wymagań dotyczących aspektu technicznego, tj. warunku, aby dostęp ten posiadał odpowiednią szerokość. Zagadnienie bowiem szerokości drogi dojazdowej do terenu inwestycji należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej odpowiedzialnej za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego wykazała, że dysponuje pasem gruntu stanowiącym dostęp do drogi gminnej wewnętrznej, a także pismem Wójta Gminy z dnia [...], który wyraził zgodę na korzystanie z drogi wewnętrznej położonej na działkach nr ew. 975/6 i 976/10 w celu dojazdu do działki nr ew. 975/2. Zdaniem Kolegium fakt ten jest wystarczający do przyjęcia, iż wnioskodawczyni dysponuje dostępem do drogi publicznej, a tym samym nie musi wykazywać się innymi okolicznościami mieszczącymi się w tym pojęciu. Kolegium odnosząc się do wniosków organu I instancji dokonał analizy zapisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla K. zatwierdzonego Uchwałą Nr V/29/94 Rady Gminy K. z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 19, poz. 156 z 1994 r.) uznając, że o ile da się potwierdzić argument organu I instancji, że planowany układ komunikacyjny obejmował projektowany przebieg dróg gminnych, to z załącznika do uchwały wynika, że położenie zachodniej i centralnej części działki nr ewid. 975/2 w pasie drogowym drogi oznaczonej symbolem 07KDW i jej strefy ochronnej wykluczającej zabudowę. Przy czym – jak podniósł organ – z części tekstowej tego planu wynika, że symbol 07KDW dotyczy terenów upraw polowych przeznaczonych pod tereny ulic, a ustalenia realizacyjne przewidywały drogę wojewódzką, która powinna zostać zaliczona do realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić kategorię tej drogi i jej klasę w celu wykazania, czy inwestycja objęta wnioskiem będzie kolidowała z terenem, który był przeznaczonym pod realizację inwestycji celu publicznego. Na powyższą konieczność wskazują przepisy art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak w tym zakresie uzgodnień z organami wymienionymi w tychże przepisach stanowi o wadzie decyzji, powodującej jej eliminację z obrotu prawnego. Ponadto część graficzna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (k. 60) potwierdza zarówno przebieg trasy komunikacyjnej i położenie działki strony w jej pasie drogowym, jakkolwiek nie wyjaśnia jaką kategorią drogi mamy doczynienia. Wątpliwości natomiast w tym zakresie wynikają z twierdzeń organu I instancji, że nadal projektowana droga to droga gminna o charakterze wewnętrznym. Wyjaśnił ponadto, że utrata mocy obowiązującego planu znosi wszelkie ustalenia tego planu dotyczące terenu nim objętego, poza obszarami w odniesieniu, do których nastąpiła zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne oraz obszarów, na których miały być realizowane inwestycje celu publicznego. E. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu administracji I instancji w sytuacji niestwierdzenia zarówno w treści sentencji zaskarżonej decyzji, jak i w treści jej uzasadnienia naruszenia przez ten organ określonych przepisów postępowania, art. 7, 8, 10, 77 § 1 i 89 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez wyznaczenia rozprawy celem skonfrontowania sprzecznych interesów stron postępowania - wnioskodawczym oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podniosła również, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, skutkujące pominięciem okoliczności, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji obowiązany jest uwzględnić przesłankę w postaci kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i art. 6 ust. 2 tej ustawy poprzez pominięcie wynikającego ze wskazanego przepisu obowiązku zagospodarowania terenu z uwzględnieniem interesu publicznego i interesu osób trzecich, w sytuacji braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na realizację planowanej przez wnioskodawczynię inwestycji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Poza tym podniósł, że niejednokrotnie zwracał uwagę na nieuzasadnione powoływanie się przez organ I instancji na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz bezzasadne powoływanie się na ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji, z wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej zwana jako "u.p.z.p.". Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 u.p.z.p. Na gruncie stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy powinny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera art. 61 u.p.z.p. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż wykładnią dla decyzji podejmowanych przez organ administracji wydających decyzje o warunkach zabudowy nie może być również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Każda gmina musi obligatoryjnie uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz akt ten wiąże jedynie organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 134/12, publ. Lex 1145883, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 524/12oraz wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1888/07, z dnia 30 października 2006r., sygn. akt II OSK 1294/07, z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt II OSK 317/07 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powoływanie się zatem przez organy administracji w niniejszej sprawie na zapisy nieobowiązującego planu, jak zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż argumentacja organu jest niejasna i budzi wątpliwości, co do ustalonego przez organu stanu faktycznego i oceny prawnej tego stanu. Działanie takie narusza także postanowienia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy wydał opisaną decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja taka na cytowanej wyżej podstawie prawnej może zostać wydana tylko wówczas, gdy organ ten wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że już decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność uzupełniającego postępowania dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił konieczności podjęcia ponownej decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe rozważania, organ odwoławczy ponownie rozpatrzy daną sprawę merytorycznie i ponownie rozpozna całokształt sprawy, tj. samodzielnie oceni, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w oparciu o obowiązujące, wskazane wyżej przepisy. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego, organ wyda jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 K.p.a.