I OSK 2881/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1131/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia miesięcznych rat w sprawie spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1131/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia miesięcznych rat w sprawie spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w dniu [...] maja 2012r. Wójt Gminy B. wydał decyzje: 1. Nr [...], którą odmówił zmniejszenia M. P. miesięcznych rat w sprawie spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej ustalonej decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...], 2. Nr [...], którą odmówił zmniejszenia M. P. miesięcznych rat w sprawie spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej ustalonej decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...]. W uzasadnieniu swoich decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji ustalił, iż M. P. jest wdową i na utrzymaniu ma córkę, która uczy się w szkole wyższej. Źródłem dochodu rodziny są: emerytura 833,89 zł, alimenty 300,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego 753,48 zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi zatem 1.887,37 zł, a stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą łącznie 550,00 zł. Organ stwierdził, iż nie uwzględnił żądania strony o nieuwzględnienie dochodu z jej gospodarstwa rolnego przy obliczaniu dochodu rodziny. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem (art. 8 pkt 9), że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawodawca nie wskazał jednak jakimi kryteriami należy kierować się przy badaniu kwestii "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zdaniem organu I instancji, należy odwołać się w tym względzie do minimum socjalnego oraz dokonać prognozy możliwości dalszej egzystencji członków rodziny w przypadku nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych. Organ I instancji stwierdził, iż dochód rodziny M. P. przekracza kryterium dochodowe 351,00 zł wynikające z ustawy o pomocy społecznej. W opinii organu, odmowa zmniejszenia rat nie uniemożliwi zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych oraz nie zagrozi możliwości dalszej egzystencji członków rodziny. Odmowa uwzględnienia żądania M. P. nie doprowadzi również, zdaniem organu I instancji, do nieodwracalnych i ciężkich strat dla rodziny, ponieważ spłata należności, która została rozłożona na raty na podstawie decyzji znak: [...] z dnia [...] lutego 2009r. w wysokości 25 zł oraz decyzji znak: [...] z dnia [...] lutego 2009r. w wysokości 50 zł, nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu rodziny, który jest wystarczający na pokrycie comiesięcznych wydatków związanych ze spłatą nienależnie pobranych świadczeń. Mając powyższe na względzie organ I instancji uznał, iż nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na zmniejszenie miesięcznych rat. Odwołania od powyższych decyzji wniosła M. P.. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] oraz Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podziela pogląd organu I instancji, że w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny M. P. Zdaniem Kolegium, wskazywane przez M. P. w odwołaniu okoliczności, tj. duże koszty utrzymania córki na studiach – mają niewątpliwie charakter ogólny niewskazujący na istnienie wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych okoliczności, które doprowadziłyby do nieodwracalnych i ciężkich strat dla rodziny, a w konsekwencji zagroziły dalszej egzystencji rodziny. Kolegium uznało zatem, iż wnioskowane zmniejszenie rat nie spowodowałoby polepszenia sytuacji bytowej rodziny. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie złożyła M. P. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skarg. W dniu 7 marca 2011r. Sąd postanowił połączyć sprawy z tych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 1131/12, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. nr 1, poz. 7 z późn. zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że z regulacji prawnych dotyczących zasad rozkładania na raty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej wynika, że w każdej sprawie zachodzi konieczność zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów osób chcących skorzystać z tego rodzaju ulgi w spłacie, ale również całokształtu warunków życia. Ustawodawca nie wskazał wprawdzie kryteriów jakimi należy kierować się przy badaniu kwestii "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", trafnie jednak orzekające w niniejszej sprawie organy przyjęły, że należy odwołać się w tym względzie do minimum socjalnego oraz dokonać prognozy możliwości dalszej egzystencji członków rodziny w przypadku nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, co pozwoliło należycie ocenić zasadność wniosku o przyznanie ulgi w spłacie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej polegającej na zmniejszeniu wysokości rat. Organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy, zbadał sytuację materialną rodziny uwzględniając złożone przez skarżącą oświadczenia (k. 6-16 akt administracyjnych z dnia 5 maja 2012r.). Ustalono, że M. P. jest wdową i na utrzymaniu ma córkę, która uczy się w szkole wyższej. Źródłem dochodu rodziny są: emerytura 833,89 zł, alimenty 300,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego 753,48 zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi 1.887,37 zł, a stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą łącznie 550,00 zł. Prawidłowo zatem ustalono, że dochód rodziny M. P. przekracza kryterium dochodowe 351,00 zł wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił także dotychczasową wysokość rat obciążających skarżącą stwierdzając, że spłata należności została rozłożona na raty na podstawie decyzji znak: GOPS [...] z dnia [...] lutego 2009r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz decyzji znak: GOPS [...] z dnia [...] lutego 2009r. w wysokości 50 zł miesięcznie. Sąd stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut, że organ winien był nie uwzględniać w dochodzie rodziny dochodów z gospodarstwa rolnego, albowiem art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) nakazuje wliczanie tego dochodu do dochodu rodziny i ustala sztywne zasady przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Ponadto Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń zapada w ramach uznania administracyjnego. Decyzje o odmowie zmniejszenia rat nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych mają zatem charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie ulgi, jak również decyzję co do wysokości tej ulgi. Jeśli organ ocenił sytuację materialną oraz potrzeby strony i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie ulgi w wyższej niż dotychczas wysokości, to decyzjom takim nie można zarzucić naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają granic przysługującego organowi uznania administracyjnego i wydane po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, szczegółowym rozważeniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i zostały należycie uzasadnione. Organ wyczerpująco uzasadnił przyczyny, z powodu których nie został uwzględniony wniosek o zmniejszenie miesięcznych rat spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Powołano się nie tylko na fakt przekroczenia kryterium dochodowego, ale również oceniono wniosek z punktu widzenia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny skarżącej. Organ ustalając wysokość dochodów rodziny skarżącej i zestawiając to z wydatkami i dotychczasową wysokością obciążenia skarżącej obowiązkiem spłaty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, wyczerpująco uzasadnił powody uznania, że uwzględnienie żądania jest nieuzasadnione, albowiem spłacanie rat w dotychczasowej wysokości nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu rodziny, który jest wystarczający na pokrycie comiesięcznych wydatków związanych ze spłatą nienależnie pobranych świadczeń. Nie uniemożliwi to zatem zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych oraz nie zagrozi możliwości dalszej egzystencji członków rodziny, powodując nieodwracalne i ciężkie straty dla rodziny. W niniejszej sprawie zatem organy nie kwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak zadecydowały o odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, obszernie argumentując swoje stanowisko i prawidłowo uznając, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na zmniejszenie miesięcznych rat. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i nie naruszają przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Z 2009 r. nr 1 z późn. zm.) poprzez posłużenie się przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej kryteriami z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz 182 z późn. zm), podczas gdy organ winien posłużyć się kryteriami zawartymi w ustawie, a przez to przekroczenie granic uznania administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 p.p.s.a. polegające na nienależytym zweryfikowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów, które to ustalenia i ocena dokonane zostały przez organy w sposób nierzetelny, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie opłaconej w części ani całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadniając stanowisko w kwestii czy po stronie skarżącej spełniona została przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny organy posłużyły się kryteriami przewidzianymi w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Posługując się kryteriami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej organ uznał, iż do dochodu skarżącej należy doliczyć kwoty wynikające z posiadania 2,5 ha ziemi uprawnej. Zdaniem skarżącej zastosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o pomocy społecznej było błędne. Dzieje się tak za sprawą odniesienia jakie znajduje się w art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie mowa jest o dochodzie to należy posługiwać się definicją zawartą w przepisach o świadczeniach rodzinnych, a nie definicjami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej. Co za tym idzie w sytuacji, w której organ uznał, iż jednym z kluczowych czynników dla określenia czy spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny jest osiągany przez rodzinę dochód, nie mógł już dowolnie obrać sobie metody obliczania tegoż dochodu. Zgodnie z intencją ustawodawcy organ winien posłużyć się kryteriami zawartymi w ustawie z dnia 24 lipca 2006 r. o świadczeniach rodzinnych (, a nie ustawie o pomocy społecznej. W związku z powyższym przekroczył granice uznania administracyjnego. Z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji jakoby kryterium dochodu ustalone zostało w sposób prawidłowy. Ustalone ono zostało bowiem przy zastosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej, skutkującej przekroczeniem uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnego zastosowania przepisów art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i art. 80 kpa. Organy w swoich ustaleniach nie brały pod uwagę deklarowanego wielokrotnie przez skarżącą kosztu jaki ponosi ona na utrzymanie swojej córki. Koszty te są o tyle istotnym składnikiem budżetu domowego skarżącej, że już za samo wynajęcie pokoju w Krakowie, gdzie studiuje córka skarżącej, kosztuje około 400-500 zł miesięcznie. Należy też mieć na uwadze koszty utrzymania poza domem rodzinnym, takie jak wyżywienie, czy bilety komunikacji miejskiej. Z uwagi na wielokrotne podkreślanie przez skarżącą faktu ponoszenia takich wydatków organy winny były okoliczność tę wziąć pod uwagę. Ponadto podniesiono, że skarżąca wielokrotnie zaznaczała, iż jest osobą starszą, cierpi na rozliczne dolegliwości, nie posiada maszyn rolniczych i z uwagi na to nie uprawia pola, a w konsekwencji nie uzyskuje żadnego dochodu z posiadanego pola uprawnego. Co do braku możliwości uprawy ziemi, skarżąca składała oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, jednak fakt ten został pominięty przez organy administracyjne. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2) i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 p.p.s.a. polegające na nienależytym zweryfikowaniu ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów. Wskazać należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi m.in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W konsekwencji sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzał kontrolę zaskarżonych decyzji, w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej i znajdujące potwierdzenie w przedstawionym temu Sądowi materiale dowodowym. W oparciu o ten stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Z 2009 r. nr 1 z późn. zm.) poprzez posłużenie się przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej kryteriami z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz 182 z późn. zm), podczas gdy organ winien posłużyć się kryteriami z ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest nieprawidłowo skonstruowany. Wskazać bowiem należy, iż przepis art. 23 ust. 8 ustawy odnosi się do kwestii umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, a nie kwestii ustalania wysokości dochodu. Należy wskazać, iż chcąc zarzucić Sądowi I instancji błędne zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, zamiast ustawy o świadczeniach rodzinnych, autor skargi kasacyjnej winien wskazać na naruszenie art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie jednak taki zarzut nie został sformułowany, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927). Na marginesie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji faktycznie nieprawidłowo powołał się na kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej, zamiast w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ rozwiązania odnośnie ustalania wysokości dochodu zarówno w ustawie o pomocy społecznej, jak i w ustawie oświadczeniach rodzinnych są takie same. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeka zaś zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny.