I SA/Kr 14/13

|Sygn. akt I SA/Kr 14/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r., sprawy ze skargi, Policealnej Szkoły Ekonomicznej, Policealnej Szkoły Prawa i Administracji, Policealnej Szkoły Informatyki, Policealnej Szkoły Urządzeń Sanitarnych, Policealnej Szkoły Organizacji Reklamy, Policealnej Szkoły Budownictwa, Policealnej Szkoły Kosmetyki, Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu, Policealnej Szkoły Rachunkowości, Policealnej Szkoły Fryzjerstwa, Policealnej Szkoły Hotelarstwa, Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, Policealnej Szkoły Spedycji, Policealnej Szkoły Logistyki, Policealnej Szkoły Informatyki Naukowej, Policealnej Szkoły Gastronomii, Policealnej Szkoły Fotografii, Policealnej Szkoły Detektywów i Ochrony Fizycznej Mienia, Policealnej Szkoły Zawodowej, Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, na § 8 ust. 4 i § 7uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie, z dnia 14 stycznia 2010 r. Nr XLIV/598/2010, w przedmiocie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, I. oddala skargę w części dotyczącej § 8 ust. 4 uchwały , II. II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. W dniu 14 stycznia 2010 r., Rada Miasta Tarnowa podjęła uchwałę nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Po wezwaniu do Rady Miasta Tarnowa do usunięcia naruszenia prawa, Policealna Szkoła Ekonomiczna , Policealna Szkoła Prawa i Administracji , Policealna Szkoła Informatyki , Policealna Szkoła Urządzeń Sanitarnych , Policealna Szkoła Organizacji Reklamy , Policealna Szkoła Budownictwa , Policealna Szkoła Kosmetyki , Policealna Szkoła Centrum Nauki i Biznesu , Policealna Szkoła Rachunkowości , Policealna Szkoła Fryzjerstwa , Policealna Szkoła Hotelarstwa , Policealna Szkoła Bezpieczeństwa i Higieny Pracy , Policealna Szkoła Spedycji , Policealna Szkoła Logistyki , Policealna Szkoła Informacji Naukowej , Policealna Szkoła Gastronomii , Policealna Szkoła Fotografii , Policealna Szkoła Detektywów i Ochrony Fizycznej Mienia, Policealna Szkoła Zawodowa , Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych oraz Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych wniosły na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagały się stwierdzenia nieważności § 8 ust. 4 oraz § 7 opisanej wyżej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strony skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie art.94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu kwestionowanego aktu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy jednostek samorządu terytorialnego są na podstawie delegacji ustawowej upoważnione jedynie do określania w drodze aktu prawa miejscowego trybu i zakresu, nie zaś zasad kontroli wydatkowania dotacji. Procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta obowiązku opisywania faktur, jak uregulowano w § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Natomiast § 7 uchwały wprowadza – zdaniem stron skarżących – możliwość wstrzymania udzielenia dotacji w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2012 r., Rada Miasta Tarnowa wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie zaś – o oddalenie skargi. Organ podniósł, że jego zdaniem szkoły niepubliczne nie mają odrębnej od podmiotu je prowadzące zdolności sądowej, nie posiadają zatem legitymacji do zaskarżenia uchwały. Rada wskazała, że ten sam skarżący dwukrotnie zaskarżał już tę samą uchwałę, a skargi były odrzucone ze względów formalnych (w sprawach sygn. akt I SA/Kr 1460/10 oraz I SA/Kr 2035/10). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Rada Miasta Tarnowa podniosła, że zaskarżone przepisy odpowiadają treści delegacji ustawowej, gdyż określają jedynie szczegółowo zakres danych, jakie mają być zawarte w rozliczeniu dotacji. Wskazała też, że Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność części przepisów zaskarżonej uchwały, w tym § 7. W tej części zatem skarga stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wobec sformułowania w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności sądowej stron skarżących oraz rozstrzygnięty już spór pomiędzy stronami, w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Rady Miasta Tarnowa, jakoby że w niniejszej sprawie strony skarżące nie posiady zdolności sądowej. Zgodnie z art. 25 § 3 p.p.s.a, zdolność sądową mają także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt I SA/Łd 742/12, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć szeroko, zaś przepisy zaskarżonej uchwały z całą pewnością nakładają na skarżące szkoły niepubliczne obowiązki oraz zawierają nakazy do nich skierowane. Należało zatem uznać, że wnoszące skargę strony posiadają zdolność sądową w sprawie zaskarżenia uchwały nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji, a zatem mogą skutecznie wnieść na nią skargę. Bezzasadne jest również twierdzenie, jakoby ten sam skarżący skarżył już dwukrotnie sporną uchwałę. Zarówno w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1460/10, jak i w sprawie sygn. akt I SA/Kr 2035/10 skargi wniosła Centrum Nauki i Biznesu sp. z o.o.. Mimo powiązań oraz zbliżonej nazwy nie jest to podmiot tożsamy ze stronami skarżącymi w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest akt, czynność lub bezczynność administracji publicznej, powiązane ze środkami, jakie ustawa pozostawia do dyspozycji sądu. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego środkami tymi, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., są stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części, względnie – stwierdzenie że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego została stwierdzona przez właściwy organ przed rozpoznaniem skargi przez sąd, postępowanie sądowe traci swój przedmiot. W aktach nadesłanych przez Radę Miasta Tarnowa znajduje się uchwała nr KI-411/42/10 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 10 lutego 2010r., stwierdzająca nieważność uchwały nr XLIV/598/2010 z dnia 14 stycznia 2010r. w zakresie § 3 ust. 3, 4 i 5, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 oraz § 7. Zatem skarga w niniejszej sprawie w tej części, w jakiej dotyczy § 7 uchwały, jest bezprzedmiotowa i w tym też zakresie postępowanie sądowe podlega umorzeniu. Odnosząc się natomiast do istoty sprawy w części, w jakiej strony skarżące kwestionują § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że zaprezentowane przez nie stanowisko nie jest zasadne i skarga nie mogła zostać uwzględniona. W tym zakresie skład rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela zapatrywania prawne, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt I SA/Kr 399/12, dotyczącym skargi innego podmiotu na ten sam akt prawa miejscowego. Zgodnie ze spornym zapisem § 8 ust. 4, dokumenty, o których mowa w ust. 3 należy opisać w następujący sposób: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa do wysokości ... zł (słownie złotych:...)". Wspomniany ust. 3 stanowi, że w rozliczeniu należy wskazać m.in. kompletny wykaz dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją. W podstawie prawnej uchwały podano art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Brzmienie tych przepisów jest w istocie zbieżne. Zgodnie z dyspozycją w nich zawartą, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa (w odpowiednich ustępach tych przepisów), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi między innymi dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, delegację do określenia trybu rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Nie ogranicza się on, jak twierdzi skarżąca, jedynie do udzielenia dotacji, lecz swoim zakresem obejmuje również jej rozliczenie. Delegacja ustawowa w takim kształcie nie daje organowi możliwości wskazywania, na jakie cele dotacja ma zostać przekazana, gdyż wynika to z przepisu rangi ustawowej. Organ ma natomiast możliwość określenia sposobu rozliczenia takiej dotacji oraz określenia sposobu kontroli jej wykorzystania. W ocenie Sądu, sposób rozliczenia dotacji wynikający z § 8 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej, jak również nie jest sprzeczny z przepisami innych ustaw. Podkreślić trzeba, że zaskarżone przepisy nie zobowiązują beneficjenta dotacji do prowadzenia rozbudowanej księgowości związanej z dotacją. Załącznik nr 3 do uchwały dotyczy wyłącznie rozliczenia dotacji, a tryb rozliczenia jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, co zostało wskazane powyżej. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała nakładałaby dodatkowe obowiązki, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis, nie nakłada dodatkowych obowiązków, które muszą spełnić strony skarżące, aby otrzymać dotację, lecz jedynie wskazuje sposób w jaki skarżąca ma uzyskaną dotację rozliczyć. Należy też zauważyć, że dotacja, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, ma obecnie charakter podmiotowo-celowy, jest udzielana jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz , ABC 2012). Wskutek zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.) doszło do zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (zob. art. 80 ust. 3d, art. 90 ust. 3d), a rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. W literaturze podnosi się, że można już zobowiązywać podmioty korzystające z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, np. składając formularz na piśmie, przesyłając go drogą elektroniczną itp. Natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia dotacji obejmuje w świetle komentowanych przepisów ustawy dwa parametry: rzeczywistą liczbę uczniów (słuchaczy, wychowanków) dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą (M. Pilch, Komentarz...). Z tej przyczyny zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 472/11, Lex Omega nr 929208). W ocenie Sądu obowiązek umieszczenie na dokumentach księgowych adnotacji tego rodzaju, jak opisane w § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały, nie narusza prawa. Realizacja tego obowiązku umożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (zob. art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty). Należy bowiem pamiętać, że osoby reprezentujące gminę mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty). Wyraźne oznaczanie dokumentów księgowych uprości przy tym przebieg kontroli i skróci jej czas, co niewątpliwie wpłynie pozytywnie na działalność beneficjentów dotacji, którzy ewentualne kontrole odbierają jako wysoce uciążliwe. Ponadto obowiązek umieszczania na fakturach i innych dokumentach adnotacji o zacytowanej wyżej treści nie jest powinnością, która stanowiłaby uciążliwość dla podmiotów prowadzących jednostki – beneficjentów dotacji, nie wymaga zatrudnienia dodatkowego pracownika ani poniesienia wysokich wydatków. Należy zatem przyjąć, że uchwała mogła wprowadzić powyższy obowiązek, gdyż mieści się on w upoważnieniu ustawowym do wydania zaskarżonych przepisów: ma bowiem ścisły związek z kontrolą i rozliczeniem dotacji, jak również stanowi określenie trybu rozliczania dotacji. Art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty określa bowiem jedynie proceduralne uprawnienia osób kontrolujących, takie jak: prawo wejścia na teren placówki oraz wglądu do wskazanej tam dokumentacji. Nie został w nim natomiast określony merytoryczny zakres kontroli, gdyż ten wynika już z innych przepisów. Należy również pamiętać, że podstawą wprowadzenia obowiązku czynienia adnotacji, nie był przepis 90 ust. 3 f, lecz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego nie można wiązać uprawnień osób kontrolujących z określeniem trybu rozliczenia dotacji, w tym określenia sposobu wykazania poniesionych wydatków. Skoro § 8 ust. 4 uchwały nie narusza przepisów ustaw, jak również nie wykracza poza upoważnienie do ich wydania, nie doszło także do naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustaw samorządowych nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania aktów prawa miejscowego, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy konstytucyjnego do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Nie mniej oczywiste jest, że regulacje te nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego ani odmiennie regulować spraw objętych normami rangi ustawowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09, Lex Omega nr 583193). Jak wynika to z wcześniejszej części uzasadnienia, uchwalając zaskarżone przepisy, skarżony organ, nie wyszedł poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie I. oddalił skargę w części dotyczącej § 8 ust. 4 uchwały, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a., a w punkcie II. na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.