I OZ 775/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/13 o odrzuceniu skargi kasacyjnej i zwrocie wpisu w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Warszawa – Ochota w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/13 odrzucił skargę kasacyjną D. P. od postanowienia tego Sądu z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Warszawa – Ochota w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2013 r. odrzucił skargę D. P., od którego skarżący w dniu 3 kwietnia 2013 r., drogą elektroniczną wniósł skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. Do skargi kasacyjnej dołączone zostało, jako dokument elektroniczny, pełnomocnictwo. Sąd I instancji pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez jej podpisanie, nadesłanie jej odpisu oraz nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego go do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, ewentualnie do reprezentowania skarżącego przed sądami administracyjnymi. W dniu 26 kwietnia 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, przy którym zwrócił on wydruk powyższej skargi kasacyjnej przesłany mu celem podpisania wyjaśniając, że skarga kasacyjna została już przez niego podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Podniósł ponadto, że Sąd błędnie uznał, iż załączone do skargi kasacyjnej pełnomocnictwo nie zostało podpisane, bowiem zostało ono również opatrzone podpisem elektronicznym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 178 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują możliwości wnoszenia pism procesowych w formie dokumentu elektronicznego z podpisem elektronicznym. Dokument wniesiony w takiej formie obarczony jest więc brakami formalnymi, które należy uzupełnić. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełniała zatem wymogów formalnych dla pism procesowych przewidzianych przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie została podpisana przez pełnomocnika skarżącego, w związku z czym wezwano go do uzupełnienia tego braku formalnego. W wyznaczonym terminie braki te nie zostały jednak uzupełnione. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. P., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zadanie pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości UE oraz przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (zasada lojalnej współpracy oraz zasada efektywności prawa unijnego) przez nie zastosowanie bezpośrednie art. 5 dyrektywy nr 1999/93/WE i nie dokonania prounijnej wykładni (zasada pośredniego stosowania dyrektywy) przepisów polskich (art. 4 6 § 1 pkt. 4 i art. 5 ust 2 i art. 58 ustawy o podpisie elektronicznym) oraz nie zadania pytania prawnego (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) zgodnie z wnioskiem skarżącego; 2) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym i art. 5 ust 1 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych (Dz. U. L 13 z 19.1.2000, str. 12—20, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 13 Tom 24 P. 239 - 248) - przez uznanie, iż dokument elektroniczny złożony do sądu administracyjnego opatrzony bezpiecznym podpisem elektroniczny weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu (dalej "podpis elektroniczny") nie wywołuje takich samych skutków prawnych, co pismo złożone na papierze opatrzone podpisem własnoręcznym (odręcznym). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie, iż dane elektroniczne opatrzone podpis elektronicznym są równoważne pismu zawierającemu podpis własnoręczny powoduje, iż skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne (art. 176 p.p.s.a.) i nie posiadając braków formalnych nie podlega odrzuceniu (art. 178 p.p.s.a.); 3) naruszenie przez niezastosowanie art. 58 ust 2 i art. 8 ustawy o podpisie elektronicznym w zw. z art. 5 ust. 1 lit a oraz ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych - przez przyjęcie, iż sąd administracyjny ("organ władzy publicznej" wg Konstytucji RP) nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym i może odmówić skuteczności podpisowi dlatego, że jest elektroniczny a nie własnoręczny; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a. niewskazanie i nie zacytowanie treści przepisu p.p.s.a., który stanowiłby inaczej niż art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, b. nie wyjaśnienie zakresu obowiązywania art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, c. nie wyjaśnienie hipotezy normy wynikającej z art. art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym i jej relacji do hipotezy normy wynikającej z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., tj. nie wyjaśnienie w ogóle dlaczego sąd uznał, iż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, d. nie odniesienie się do wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, e. nie odniesienie się do zarzutu bezpośredniego wertykalnego zastosowania dyrektywy nr 1999/93/WE, f. niewyjaśnienie dlaczego sąd uznał, iż podpis z art. 46 §1 pkt 4 to podpis własnoręczny, skoro przepis literalnie odczytywany w ogóle nie wspomina o własnoręcznym podpisie, g. niewyjaśnienie, dlaczego sąd uznaje, iż ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest hierarchicznie wyższa od ustawy o podpisie elektronicznym, h. nie wyjaśnienie, dlaczego sąd odmówił zastosowania art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, dlaczego uważa, że hipoteza normy oparta o ten przepis nie odnosi się do pisma składanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagania dla pisma w postępowaniu sądowym zostały określone w art. 46 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Zgodnie z art. 46 § 4 p.p.s.a. za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała, co oznacza, że podpis powinien być własnoręczny, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w cytowanym przepisie, które w niniejszej sprawie nie występują. W sytuacji braku własnoręcznego podpisu, Sąd wzywa stronę do usunięcia braku formalnego pisma przez jego podpisanie. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można wskazać Kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 3 pkt 13), Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim art. 63 § 1, który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Także Kodeks postępowania cywilnego w art. 125 § 2 przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się na urzędowych formularzach lub na informatycznych nośnikach danych albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nadto, dodany ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 26, poz. 156) art. 126 § 5 K.p.c. wprost stanowi, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450, ze. zm.). Ponadto, ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa. Wobec powyższego uznać należy, że z woli ustawodawcy możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym przed sądem lub organem administracji publicznej wynika wprost z regulacji normujących zasady postępowania przed nimi. W konsekwencji, aby możliwe było posługiwanie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem elektronicznym, musiałby istnieć przepis na to pozwalający. Natomiast w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania cywilnego czy w końcu Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje. Zatem w obecnym stanie prawnym nie można przyjąć, aby posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym było dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp., to wówczas niepotrzebne byłyby zmiany w innych ustawach - wprost wprowadzające taką możliwość. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny, bowiem, jak to wyżej zaznaczono, brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej stosownych regulacji w tym zakresie. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych elektronicznie byłoby dopuszczalne już tylko z mocy ustawy o podpisie elektronicznym. Z dniem 17 czerwca 2010 r. weszła, co prawda, w życie ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 40, poz. 230), która usunęła sądy administracyjne z katalogu podmiotów wyłączonych spod mocy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Pomimo jednak tej zmiany ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. nie powstały dotychczas regulacje, które umożliwiłyby skuteczne wdrożenie i wykorzystanie elektronicznych środków technicznych w działalności sądów administracyjnych. Powyższe oznacza, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na wykorzystanie komunikacji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności brak możliwości w postępowaniu przed sądem administracyjnym wnoszenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonych podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP czy też podpisem elektronicznym. Wobec tego, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisów dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego jako zastępującego własnoręczny podpis, nie może być on uznany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia: 24 lipca 2008 r. sygn. akt I OPP 25/08; 10 września 2008 r. sygn. akt I OZ 673/08; 17 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 303-306/10; 18 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 313-318/10; 19 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 339-340/10 i I OZ 351-352/10; 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 1-2/11; 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 380/11; 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OZ 85/12 i I OZ 90/12; 7 marca 2012 r. sygn. akt I OZ 112-113/12; 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OPP 11/12; 6 września 2012 r. sygn. akt I OZ 637-640/12; 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1273/12; 19 października 2012 r. sygn. akt I OZ 805/12 i I OZ 808/12; 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OZ 878/12; 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 969/12, 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 36/13; 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OZ 111-114/13 – dostępne w bazie orzeczeń NSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Pełnomocnik skarżącego, pomimo stosownego wezwania Sądu, nie podpisał złożonej skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 15 marca 2013 r., którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Warszawa – Ochota w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej wobec tego skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za obarczoną brakiem formalnym, skutkującym jej odrzuceniem. Nie mogło natomiast odnieść zamierzonego skutku powoływanie się skarżącego na przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych, gdyż co do zasady, przepisy dyrektyw UE dla swojego zastosowania wymagają implementacji w porządku prawnym państwa członkowskiego. Z tego też względu nieuzasadnione byłoby występowanie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co wnosił skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi w sprawie niniejszej uzasadnionej potrzeby przedstawienia do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi NSA. Z powyższego względu Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) postanowił zażalenie oddalić.