II OSK 2011/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 91/13 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia [...] września 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M. P. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 91/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie budowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia [...] września 2012 r. o odmowie sprostowania sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. o pozwoleniu na kontynuowanie budowy budynku warsztatowo - naprawczego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. K. w B. P. Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego o sprostowanie sentencji wskazanej decyzji w części dotyczącej oznaczenia numeru działki poprzez wpisanie "nr [...]" w miejsce "nr [...]". Organy obu instancji odmawiając uwzględnienia wniosku wskazały, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalne sprostowanie numeru działki w trybie art. 113 § 1 K.p.a., bowiem wadliwość taka nie jest oczywistą omyłką pisarską, ani oczywistym błędem rachunkowym, lecz błędem istotnym rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił nieuzasadnione przyjęcie, że sprostowanie decyzji w zakresie numeru działki jest w każdym przypadku błędem istotnym, który nie może być sprostowany w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Jego zdaniem, w sytuacji gdy omyłka jest oczywista, organ powinien uwzględnić wniosek o sprostowanie, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1992r. "badał przesłanki dopuszczalności wydania decyzji w odniesieniu do działki nr [...]", a dopiero w sentencji popełnił tzw. "czeski błąd" wskazując na działkę nr [...]. Organ miał więc możliwość ustalenia, poprzez zbadanie treści wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych, akt sprawy oraz innych okoliczności, że wskazany w decyzji numer działki jest wynikiem oczywistej omyłki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów. Podstawą jego wydania był przepis art. 113 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Powołując się na literaturę, Sąd Wojewódzki wskazał, że błąd pisarski czy inne oczywiste omyłki to widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Sprostowaniu podlegają więc tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś przez przeoczenie bądź niewłaściwy dobór słowa. W ocenie Sądu sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia, zaś wadliwą z powodu pomyłki decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Dalej Sąd pierwszej instancji zważył, że zmiana numeru działki wskazanego w decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę jest zmianą merytoryczną orzeczenia, bowiem numer działki wskazuje konkretne miejsce realizacji inwestycji. Miejsce realizacji inwestycji determinuje natomiast jej rodzaj oraz warunki techniczne, jakie inwestycja ma spełnić, co podlega ocenie organu administracyjnego przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana numeru działki w takiej decyzji oznacza więc konieczność ponownego badania czy projektowany obiekt budowlany spełnia warunki techniczne umożliwiające usytuowanie tego obiektu na działce oznaczonej zmienionym numerem, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu niezależnie od tego czy wadliwość oznaczenia numeru działki jest oczywista, czy też może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po dokonaniu odpowiednich porównań z dokumentami, oznaczenie to nie może być zmienione poprzez sprostowanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a., bowiem zmiana taka prowadziłaby do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia. Wadliwość taka może być wyeliminowana wyłącznie w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 176 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy niewłaściwe wskazanie numeru ewidencyjnego działki było oczywiste i niekwestionowane w toku postępowania administracyjnego, zaś zmiana oznaczenia z uwagi na określenie w decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. budynku, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na kontynuowanie budowy, nie prowadziło do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia administracyjnego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto na zasadzie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że treść art. 113 § 1 k.p.a., wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie ogranicza możliwości sprostowania wyłącznie do omyłek o charakterze nieistotnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydaje się, że sprostowaniu w tym trybie powinny podlegać wszystkie pomyłki, w tym mające charakter błędów pisarskich w sytuacji, gdy charakteryzują się one cechą oczywistości. Oczywistość błędu powinna wynikać z jego natury lub z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem lub treścią wniosku. Może też być wykazana innymi okolicznościami. Dokonanie oceny możliwości sprostowania w tym trybie w każdym wypadku powinno być poprzedzone analizą treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku odwołał się do wcześniejszych orzeczeń, zgodnie z którymi zmiana numeru działki, wskazanego w decyzji, jest zmianą merytoryczną orzeczenia, niepodlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W tym wypadku Sąd nie odniósł się jednak do istoty decyzji administracyjnej, której dotyczył wniosek. Decyzja administracyjna wydana w dniu [...] grudnia 1992 r. nie miała charakteru zezwolenia na budowę, lecz była to decyzja o pozwoleniu na kontynuowanie budowy. W treści decyzji wskazano i opisano konkretny obiekt budowlany w postaci budynku warsztatowo-naprawczego. W decyzji wskazano wymiary tego budynku oraz jego cechy konstrukcyjne. Od samego początku postępowania nie było żadnych wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r. o pozwoleniu na kontynuowanie budowy budynku warsztatowo- naprawczego dotyczy budynku wybudowanego na działce o nr ew. [...]. Przyznał to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska w swojej decyzji (winno być: postanowieniu) z dnia [...] września 2012 r., stwierdzając, iż organ nadzoru budowlanego, dokonując analizy wniosku wnoszącego podanie, wskazał, że stan opisany w podaniu jest zgodny ze stanem faktycznym. Zmiana numeru działki w decyzji, mając na uwadze treść decyzji, nie może być uznana za zmianę merytoryczną skutkującą uznaniem, iż sprostowanie prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Decyzja ta w dalszym ciągu bowiem po sprostowaniu odnosiłaby się do tego samego przedmiotu, tj. budynku warsztatowo-naprawczego zdefiniowanego w treści decyzji zezwalającej na kontynuowanie budowy. Wobec treści decyzji błędne określenie numeru działki, polegające na przestawieniu dwóch ostatnich cyfr w numerze działki, nie ma merytorycznego charakteru. Sprostowanie w tym zakresie nie doprowadzi do zmiany rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie dodał, iż na działce oznaczonej numerem [...] nie jest usadowiony żaden budynek, który mógł być przedmiotem decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania M. B. i M.B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu uczestnicy wskazali, że zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej są błędne, albowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalne sprostowanie numeru działki w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Uczestnicy zaaprobowali i poparli motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., jest uzasadniony. Prawidłowa wykładnia art. 113 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przez oczywistą omyłkę należy rozumieć błąd polegający na tym, że w decyzji (postanowieniu) przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy też omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób oczywisty i widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 584). Przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać omyłki istotne, nieoczywiste dla stron postępowania, wpływające w znaczny sposób na ich sytuację prawną. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów niedopuszczalnego poszerzania pojęcia oczywistej omyłki w wydawanych decyzjach, w tym również w zakresie określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę numeru działki, określającego w istocie, której nieruchomości sprawa dotyczy. Należy jednak mieć na uwadze, że charakter stwierdzonej w decyzji omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Analizy takiej nie może zastąpić wyłączne oparcie się na stanowisku orzecznictwa wypracowanym w odmiennych stanach faktycznych. Tymczasem w kontrolowanej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające organy administracji publicznej dokonały niejako automatycznego przeniesienia poglądów doktryny i orzecznictwa na grunt konkretnej sprawy bez dogłębnej analizy i wszechstronnego wyjaśnienia jej aspektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym, że wada aktu administracyjnego nie może dotyczyć materialnej jego treści i musi charakteryzować się oczywistością. Wynika z tego, że sprostowanie aktu nie może w żadnym razie prowadzić do jego merytorycznej zmiany. Zatem nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sąd pierwszej instancji oraz organy orzekające prawidłowo rozumiejąc omawiany przepis, błędnie jednak uznały, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i w ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przepis ten nie może znaleźć zastosowania. Sformułowanych w judykaturze poglądów opowiadających się przeciw możliwości sprostowania omyłek polegających na błędnym oznaczeniu numeru działki nie można odnosić do każdego przypadku sprostowania niejako mechanicznie, a więc bez uwzględniania takich konkretnych okoliczności analizowanego przypadku, które wymagają indywidualnego rozważenia. Nie ulega przecież wątpliwości, że to, co może być uznane za oczywiste w jednym układzie stosunków faktycznych, może tę cechę stracić, gdy układ ów ulega zmianie, choćby w relatywnie niewielkim stopniu. Pojęcie "oczywistej omyłki" ma wszak charakter niedookreślony, odsyłający do systemu pojęć i ocen pozaprawnych, wyłączający w konsekwencji automatyzm przyjmowanych kryteriów na rzecz pewnej elastyczności, pozwalającej urealnić dokonywaną kwalifikację prawną i dopasować ją do różnych, nierzadko niepowtarzalnych i jednostkowych aspektów badanej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 732/07; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1400/14). Niezależnie od powyższego, podstawowym wyznacznikiem oczywistości omyłki pozostaje możność natychmiastowego i nie pozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Taka sytuacja, wbrew odmiennej ocenie dokonanej przez organy i Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zachodzi. Podkreślenia wymaga, że decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r., której sprostowania domagał się skarżący, nie była stricte decyzją o pozwoleniu na budowę lecz decyzją o pozwoleniu na kontynuowanie budowy. Już sama ta okoliczność powoduje, że możliwe było w toku postępowania ustalenie, na jakiej konkretnej nieruchomości (działce gruntu) budowa została rozpoczęta i miała być na podstawie tej decyzji kontynuowana. Z akt sprawy wynika ponadto, że na błędnie oznaczonej działce nr [...] nie była i nie jest realizowana żadna inwestycja. Z kolei na działce nr [...] inwestycja taka istnieje. W aktach sprawy, poza decyzją o pozwoleniu na kontynuowanie budowy budynku warsztatowo – naprawczego, znajduje się również decyzja o pozwoleniu na kontynuowanie budowy wiaty na działce oznaczonej nr [...]. Z kolei z planu zagospodarowania, którego treść nie była przez organy kwestionowana wynika, że zarówno budynek jak i wiata są zlokalizowane na tej samej działce. Wskazane okoliczności nie pozwalały zatem wykluczyć, że oznaczenie działki w decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. jako działki o nr [...] zamiast nr [...], nie stanowiło oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na "przestawieniu" cyfr "3" i "4", która to omyłka podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Dodać wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że wskazanie w decyzji administracyjnej konkretnej działki gruntu stanowi merytoryczny element tej decyzji. Czym innym jest jednak błąd we wskazaniu konkretnej działki (np. innej aniżeli objęta wnioskiem inwestora), czym innym natomiast oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wpisaniu w decyzji numeru działki w sytuacji, kiedy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału świadczy o tym, że chodzi o tą samą, konkretną działkę. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowa omyłka mogła być omyłką oczywistą w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a tym samym mogła podlegać sprostowaniu w trybie tego przepisu. Z uwagi na fakt, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04; z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1767/11), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie rozstrzygnięcie o jej uwzględnieniu jest konsekwencją dokonanej wyżej oceny prawnej, co skutkowało uznaniem, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za obie instancje. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o sprostowanie sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. organy nadzoru budowlanego będą miały na uwadze poczynione wyżej rozważania. W szczególności organy wyjaśnią, czy na działce nr [...] rozpoczęta była w 1992 r. jakakolwiek inwestycja. Organy zweryfikują też dokonaną przez siebie ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. O ile w toku ponownego postępowania potwierdzi się, że przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości była realizowana na działce oznaczonej nr [...], wówczas uwzględnią wniosek o sprostowanie decyzji w zakresie numeru działki. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl