II OSK 3042/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 210/13 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę , 2. odstąpić od zasądzenia na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. VII SA /Wa 210/13, w wyniku rozpoznania skargi T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdził że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o przyznaniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należnego od Skarbu państwa wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku T. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. W. [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Uzasadniając przyjęte stanowisko organ wskazał, że jedna ze stron postępowania – M. P. - nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, a zatem nie została spełniona przesłanka zawieszenia postępowania z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Po rozpatrzeniu zażalenia T. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż wobec sprzeciwu jednej ze stron postępowania w sprawie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, z uwagi na treść art. 98 § 1 k.p.a, wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. W wyniku rozpoznania skargi T. K. na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że postanowienie to obarczone jest wadą proceduralną, rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy, zdaniem Sądu, odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w analizowanym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o zastosowanie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. K. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 101 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a także błędną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. przyjmującą niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu, w szczególności brak wyjaśnienia istnienia zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej użytego w art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania"; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, polegających na nałożeniu na organ obowiązku wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy zażalenie należało rozpatrzyć merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie wydane "w sprawie zawieszenia postępowania". Nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. dokonana w grudniu 2010 r. pozostawiła bez zmian określenie granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Zdaniem strony, ogólna formuła dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania pozostała bez zmian. Stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia wykładni ww. przepisu, co ogranicza prawa strony do złożenia środka zaskarżenia. Zdaniem organu, zamiarem ustawodawcy było podzielenie instytucji zawieszenia na dwie grupy, tj. dotyczące zawieszenia postępowania i podjęcia zawieszonego postępowania. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", również w oparciu o nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., obejmuje postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka była dotychczasowa, powszechnie akceptowana, interpretacja tego sformułowania. W ocenie strony, druga kategoria obejmuje kwestie dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania, tj. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżący organ wyraził przekonanie, że art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje, że "w sprawie zawieszenia" (czyli zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania) i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że zażalenie nie przysługuje wyłącznie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca miał zamiar wprowadzenia zapisu dotyczącego braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to w treści tego przepisu dokonałby rozróżnienia sprawy o zawieszeniu postępowania od sprawy o odmowie zawieszania postepowania. Niemniej, skoro rozróżnienia takiego nie dokonano, to wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. przyjętą przez Sąd I instancji należy uznać za błędną. Zdaniem strony, argumenty wynikające z wykładni celowościowej lub funkcjonalnej nie mogą być sprzeczne z wykładnią językową, bazującą na jasnym brzmieniu zwrotu użytego przez ustawodawcę w ww. przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżone działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, regulującym zakres właściwości sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a., właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakres właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, bądź postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Wbrew stanowisku wyrażanemu przez skarżący kasacyjnie organ, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i zasadnie przyjął, że na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania nie służy stronie zażalenie. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ww. ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Z tych względów w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się obecnie, że uzasadniona jest taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko takie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, wyrażone zostało w wyroku NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 5 poz. 74) oraz, przykładowo, w postanowieniach tego Sądu z: 10 lutego 2015 r., II OSK 1803/13; 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13; 25 czerwca 2014 r. II OSK 172/13. W tym stanie rzeczy konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, pomimo dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., wynikała z rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy, w której droga sądowa była niedopuszczalna. W sytuacji braku podstaw do rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niedopuszczalne było zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie w drodze skargi do sądu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Należy podzielić stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13, iż nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Reasumując – zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Ponadto, z uwagi okoliczności sprawy, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. |.| | | | | | | |.| | | | | | |