III SA/Kr 867/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji W dniu 26 stycznia 2011r. W. K. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł na zakup lokalu mieszkalnego w związku ze zniszczeniem wskutek osuwiska jego dotychczasowego domu nr [...] w J. Wójt Gminy P decyzją z dnia [...] 2011r. udzielił W. K. pomocy w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł z przeznaczeniem na zakup lokalu mieszkalnego w T, w tym na pokrycie ceny zakupu lokalu oraz kosztów związanych z jego zakupem. Ta decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało na konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni uszkodzonego budynku, ponieważ od tego ustalenia uzależniona jest wysokość przyznanej W. K. pomocy. Następnie decyzją z dnia [...] 2011r. Wójt Gminy P przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T oraz kosztów związanych z jego zakupem. Również ta decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] 2012r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji winien ponownie zwrócić się do Wojewody o uwzględnienie tej okoliczności, że na dzień zdarzenia stanowiącego podstawę do udzielenia zasiłku celowego W. K. nie był obciążany obowiązkiem opłacania podatku rolnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ l instancji pismem z dnia 27 stycznia 2012r. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie tym organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności wskazując, że w momencie wystąpienia osuwiska nie istniał dom o powierzchni 50 m2 (od którego skarżący opłacał podatek), ale zniszczeniu uległ faktycznie budynek mieszkalny o powierzchni 115 m2. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia 17 lutego 2012r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 9 czerwca i 28 lipca 2011r., zgodnie z którym w sprawie mają zastosowanie wytyczne Wojewody z dnia 13 października 2010r. znak [...]. W związku z powyższym Wójt Gminy P decyzją z dnia [...] 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 14, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T oraz kosztów związanych z jego zakupem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyznana kwota została zaakceptowana przez dysponenta funduszami na ten cel, tj. Wojewodę , a gmina P nie jest w stanie z własnych środków zaspokoić w całości żądania W. K. Wójt wyjaśnił, że wysokość zasiłku celowego został obliczona na podstawie powierzchni domu usytuowanego na działce nr [...] (50 m2), ponieważ od takiej powierzchni W. K. przez wiele lat opłacał podatek od nieruchomości. Wójt podkreślił, że w brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, że W. K. opłacał podatek od nieruchomości od budynku o powierzchni 115 m2 usytuowanego na działce nr [...] i dlatego powierzchnia tego budynku nie mogła być podstawą do obliczenia wysokości przyznanego zasiłku celowego. Ponadto organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca zakupił z przyznanych środków mieszkanie w T przy ul. R i w ten sposób wypłacony zasiłek spełnił swoją rolę polegającą na zapewnieniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez rodzinę wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K., który zarzucił, że w wyniku osuwiska zniszczony został budynek nr [...] znajdujący się na działce nr [...] i to powierzchnia tego budynku powinna stanowić podstawę do obliczenia wysokości zasiłku celowego. Odwołujący się zakwestionował działania organu I instancji, który, zamiast opierać się na rzeczywistym stanie faktycznym, ściśle trzyma się danych zawartych w decyzjach dotyczących podatku od nieruchomości. Odwołujący się podkreślił, że Wójt miał świadomość tego, że budynek usytuowany o numerze [...] na działce nr [...] nie istniał w dacie osuwiska. Wskazał też, że chociażby z wyceny dokonanej na zlecenie organu I instancji wynikało, że osuwisko uszkodziło budynek o numerze [...] wyceniony na kwotę 278.000 zł. Ponadto odwołujący się podał, że przyznany zasiłek nie wystarczył na pokrycie ceny zakupu lokalu mieszkalnego w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przywołało decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011r. znak: [...] w której nakazano W. K. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J. Ponadto kolegium wyjaśniło, że po wystąpieniu w okresie maj - czerwiec 2010 powodzi Wojewoda przyznawał świadczenia w formie zasiłku celowego, które to środki pochodziły z budżetu pastwa. W tym celu Wojewoda sporządził stosowna procedurę w przedmiocie przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 roku, stanowiącą załącznik nr 1 do pisma znak: [...] z dnia 1 czerwca 2010r. wydanego przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z tą procedurą wysokość zasiłku jest uzależniona od powierzchni mieszkania wykazywanej w dokumentach podatkowych. Zdaniem Kolegium stan faktyczny w niniejszej spawie w zasadzie był kwestionowany. Wskazało, że do momentu osunięcia się ziemi W. K. opłacał podatek nakładany na nieżyjącego już J. Ł., a podatek ten opłacany był od nieistniejącego od 1987r. budynku zlokalizowanego na działce nr [...] o nr [...] o powierzchni 50 m2. W. K. zaczął opłacać podatek rolny dopiero na podstawie decyzji z dnia [...] 2010r. o zmianie decyzji z dnia [...] 2010r., w której wykazano powierzchnię mieszkania 115 m2. Kolegium podkreśliło, że organ jednostki samorządu terytorialnego sam nie decyduje o wysokości kwoty pomocy, a Gmina P nie posiada środków własnych, które mogłaby rozdysponować w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Skoro zaś Wojewoda odrzucił wniosek o udzielenie środków na zasiłek celowy dla W. K. w kwocie 150.333 zł. Wojewoda wniosek ten odrzucił, to organ I instancji zobowiązany był obliczyć wysokość przyznanego zasiłku na podstawie powierzchni budynku wynikającej z decyzji podatkowych, czyli 50 m2. Kolegium wskazało też, że W. K. zaczął opłacać podatek od budynku o powierzchni wynoszącej 115 m2 dopiero w momencie, kiedy się zorientował, że od tego uzależniona jest wysokość świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium cel zasiłku został zrealizowany, ponieważ przyznane środki zostały wykorzystane na zakup mieszkania. Skargę na decyzję SKO wnieśli W. K. i K. K., którzy zarzucili, że w wyniku osuwiska zniszczony został budynek nr [...] znajdujący się na działce nr [...] i to powierzchnia tego budynku powinna stanowić podstawę do obliczenia wysokości zasiłku celowego. Skarżący podnieśli, że organy wiedziały o istnieniu budynku nr [...] i jego faktycznej powierzchni, ponieważ został on zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś korespondencja urzędowa dotycząca tego budynku była kierowana do skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 marca 2013r. skarżąca K. K., na pytanie sadu oświadczyła, że dom był ubezpieczony w PZU na kwotę 156 000,-złotych i taką kwotę skarżący otrzymali z tytułu odszkodowania. Skarżąca podała nadto, że wraz z mężem mieszkają obecnie u syna w T a nowe mieszkanie remontują. Mimo decyzji o nakazie rozbiórki starają się też o pozwolenie na remont domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa dokonana zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, prowadzi di uznania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwana dalej u.p.s. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazały organy między innymi przepisy art. 2, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 40 u.p.s., osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek celowy (ust.1). Zasiłek taki może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z powyższej regulacji jasno wynika, że w sytuacjach straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu, co oznacza, że jego przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisie art. 8 ustawy, regulującym przesłanki przyznania zasiłku celowego z uwagi na – między innymi – wysokość dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną. W tym zakresie przepis art. 40 ustawy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest między innymi od występowania po stronie beneficjenta pomocy społecznej dochodu nie wyższego aniżeli określony przepisem art. 8 u.p.s. Jednakże tak jak i w sytuacji regulowanej przepisem art. 39 ustawy, decyzja o przyznaniu zasiłku celowego w przypadku wystąpienia sytuacji z art. 40 ust. 1 i 2 ma charakter uznaniowy. Zasiłek ten może, a więc nie musi zostać przyznany. Nadto przepis ten przewiduje tylko możliwość przyznania zasiłku nie podlegającego zwrotowi, co oznacza, ze nie jest zasadą przyznawanie zasiłku bezzwrotnego. Konieczną natomiast przesłanką przyznania zasiłku, o którym mowa w art. 40 u.p.s. jest wystąpienie straty na skutek zdarzenia losowego, klęski żywiołowej, lub klęski ekologicznej. Istnienie pozostałych przesłanek przyznania świadczenia podlega ocenie organu stosującego prawo. Zasadne przywołanie przez organy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów art. 2 i art. 3 u.p.s. powoduje konieczność odwołania się do ich treści. Tak więc zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest podstawowa zasada pomocy społecznej – zasada pomocniczości. Zgodnie z ta zasadą ingerencja państwa powinna następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości osoby lub rodziny, gdy zachodzi sytuacja w której niemożliwe jest samodzielne przezwyciężenie przez osobę lub rodzinę trudnej sytuacji życiowej. Do udzielenia pomocy społecznej muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki: trudna sytuacja życiowa i niemożliwość jej samodzielnego przezwyciężenia. Pomoc społeczna jest udzielana w przypadku, gdy osoba lub rodzina nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, ponieważ ich nie posiada, lub gdy nie potrafi uczynić z nich użytku. Ustawodawca nie definiuje pojęć "trudna sytuacja życiowa, zasoby, możliwości". A przepis art. 7 ustawy wymienia tylko przykładowo najczęstsze powody powstania trudnych sytuacji życiowych. Oznacza to, że ocena wystąpienia przesłanek udzielenia pomocy społecznej musi odbywać się każdorazowo indywidualnie, z uzasadnieniem jednak, że w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 3 u.p.s. wynika, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom zaspokojenia niezbędnych potrzeb, oraz życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z zestawienia treści przepisów art. 2, 3 i 40 u.p.s. wynika, że w sytuacji ubiegania się przez osobę lub rodzinę o zasiłek celowy uregulowany przepisem art. 40 u.p.s., muszą znaleźć zastosowanie ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W przypadku zatem, kiedy podmiot ubiegający się o ten rodzaj zasiłku jest w stanie pokonać sytuację spowodowaną wystąpieniem straty z powodu zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości, pomoc społeczna nie może być udzielona, gdyż sprzeciwiałoby się to podstawowym zasadom przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że przepis art. 40 u.p.s. nie stanowi lex specjalis, do którego nie mają zastosowania ogólne zasady udzielania przez państwo pomocy społecznej, a zasiłek taki nie musi być wypłacony każdemu, kto poniósł szkodę na skutek powodzi. Podkreśla się nadto, że zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty, czy zadośćuczynienia ze strony państwa. Ma on służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Okoliczność, że osoby, które poniosły stratę w wyniku zdarzeń, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 40 u.p.s. mają zabezpieczone minimum egzystencji, świadczy o tym, że pomoc ze strony państwa nie jest im niezbędna (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2012r. , I OSK 77/12, LEX nr 1218901, z 1 lutego 2012r., I OSK 2176/11, Lex nr 1110813, z 6 marca 2012r., I OSK 2458/11, Lex nr 1136681, z 29 grudnia 2011r. , I OSK 1851/11, Lex nr 1149260, z 14 lipca 2011r. , I OSK 570/11, Lex nr 1082784, WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012r. , II SA/Lu 676/12, Lex nr 1224030). Takie stanowisko należy podzielić w całej rozciągłości. Przyznanie zasiłku z art. 40 powinno być więc poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami co do sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o ten zasiłek organ nie jest natomiast obowiązany do czynienia ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy dochód osoby ubiegającej się o zasiłek z art. 40 u.p.s. przekracza kryterium dochodowe obliczone zgodnie z treścią art. 8 ustawy. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem podstawowych zasad, celów i przesłanek udzielania pomocy społecznej, jakimi powinny kierować się organy pomocy społecznej, wynikających z art. 2 i 3 ustawy. Stan faktyczny sprawy, tj. trudna sytuacja życiowa w jakiej niewątpliwie znaleźli się skarżący nie uprawnia zdaniem sądu do uznania, że skarżący nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Jak bowiem wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez skarżącą, budynek, który uległ zniszczeniu był ubezpieczony na kwotę 156 000,-złotych i kwotę taką skarżący tytułem odszkodowania otrzymali. Skarżący zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe w mieszkaniu syna w T i prowadzą remont zakupionego mieszkania. Starają się także o pozwolenie na remont zniszczonego budynku w J, pomimo istniejącego nakazu rozbiórki. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika w sposób oczywisty, że uzyskana przez skarżących z tytułu ubezpieczenia uszkodzonego budynku kwota 156 000,-zlotych znacznie, bo o 53 000,-złotych - przewyższa kwotę, za jaką skarżący nabyli mieszkanie w T (k. 23 akt adm.). Skarżący mają zatem zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe, ponieważ na czas remontu mieszkania mieszkają u syna w T, zaś po zakończeniu remontu będą mogli korzystać z zakupionego mieszkania. Przyznanie więc w takim stanie faktycznym zasiłku z pomocy społecznej pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi celami pomocy społecznej i zasadami ich udzielania, wyrażonymi w przepisach art. 2 i 3 ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza te przepisy, oraz przepis art. 40 u.p.s. w sposób oczywisty. Przepisy art. 2 i 3 u.p.s. wiążą organ w każdej sprawie, której przedmiotem jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, dlatego treść kontrolowanego rozstrzygnięcia oczywiście je naruszająca powoduje ekonomiczne i społeczne skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Należy bowiem pamiętać, że organy przyznające świadczenia z pomocy społecznej dokonują rozdziału środków publicznych, co nakłada na te organy obowiązek ścisłego przestrzegania regulacji będącej podstawą przyznawania świadczeń beneficjentom i ogranicza dysponowanie posiadanymi środkami w sposób wynikający z przedstawionych wyżej zasad. Tymczasem, prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku organy uznały, że w sytuacji wystąpienia straty, o której mowa w art. 40 u.p.s. nie obowiązują zasady wynikające z przepisów art. 3 i 3 ustawy, których treść całkowicie pominęły. Wystąpienie straty spowodowanej zdarzeniem losowym, czy klęską żywiołową stanowi w świetle regulacji ustawowej wynikającej z art. 2, 3 i 40 u.p.s. konieczną ale nie jedyną przesłankę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy natomiast dokonały oceny stanu faktycznego sprawy wyłącznie na podstawie samego faktu wystąpienia straty, oraz na treści wytycznych Wojewody z dnia 13 października 2010r. znak [...], pomijając pozostałe przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Powyższe wady zaskarżonej decyzji dają podstawę do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 2, 3 i 40 ustawy o pomocy społecznej, co powodowało konieczność wyeliminowania jej, jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 135, oraz art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.