II GSK 1425/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. L. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1018/12 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. z dnia ... października 2012 r. nr w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.W. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1018/12, wydanym w sprawie ze skargi Województwa Lubuskiego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z.G. z dnia 12 października 2012 r. nr .w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie: Uchwałą z dnia 11 lutego 2008 r., Nr . Sejmik Województwa Lubuskiego postanowił o likwidacji Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego (WKTS) w Z.G., zwanej dalej WKTS. Podmiot ten, jako osoba prawna, był wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz zakładów opieki zdrowotnej pod numerem .. Termin zakończenia wyznaczono na dzień 31 grudnia 2010 r. W § 5 ust. 1 i 2 uchwały wskazano, że majątek zlikwidowanej WKTS, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Województwa Lubuskiego oraz, że z dniem zakończenia likwidacji, zobowiązania i należności WKTS stają się odpowiednio zobowiązaniami i należnościami Województwa Lubuskiego. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2008 r., Nr 10, poz. 385. Po zakończeniu likwidacji WKTS została wykreślona z KRS. Wykreślenie to uprawomocniło się w dniu 19 marca 2011 r. Na WKTS ciążyły nie uiszczone zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2002 r. do grudnia 2002 r. Na podstawie tytułu wykonawczego nr . z dnia 20 marca 2012 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. G. wszczął egzekucję administracyjną, skierowaną do majątku Województwa Lubuskiego. Województwo Lubuskie wniosło zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, kwestionując w szczególności swoją odpowiedzialność za nieuiszczone składki na ubezpieczenia społeczne. Wskazanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Z.G.utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. G. z dnia 1 sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wspomnianego tytułu wykonawczego. Według organu, podzielającego stanowisko wierzyciela, egzekwowana należność ciąży na Województwie Lubuskim z mocy prawa, stosownie do przepisu art. 60 ust. 6 w związku z art. 70b ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 6 powołanej ustawy, zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lub odpowiednio publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub C. M. K. P.. W myśl art. 70b ust. 4 omawianej ustawy do gospodarki finansowej kolumn transportu sanitarnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 53, 53a, 56-59, 60 ust. 1, 2 i 4-6 oraz art. 61. Od dnia 1 stycznia 2008 r. nastąpiła zmiana przepisu art. 70b tej ustawy, który ust. 1 uzyskał następującą treść: "Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w stosunku do wszystkich podmiotów wykonujących transport sanitarny, oraz wojewodzie, w stosunku do podmiotów wykonujących transport sanitarny, mających siedzibę na obszarze województwa, przysługuje prawo przeprowadzania czynności kontrolnych polegających na stwierdzeniu spełnienia przez specjalistyczne środki transportu sanitarnego wymagań, o których mowa w art. 70a ust. 3 i 4". Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, do przeprowadzania czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 65. Rozpoznając skargę Województwa Lubuskiego na wspomniane postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w ustawie nowelizującej art. 70b powołanej ustawy nie znalazły się przepisy przejściowe, odnoszące się do statusu kolumn transportu sanitarnego utworzonych na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z ze zm.) przez samorząd województwa albo też utworzonych po tym dniu przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Rozważenie skutków tej regulacji musi zatem nastąpić w całym kontekście, w jakim znajdowały się WKTS, jako podmioty utworzone i funkcjonujące na podstawie przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W stanie prawnym, obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli, WKTS stanowiły szczególny typ osoby prawnej, funkcjonującej na zasadach przewidzianych dla zakładów opieki zdrowotnej. Szczątkowość ustawowej regulacji, dotyczącej wewnętrznej organizacji WKTS, a przede wszystkim ich gospodarki finansowej, wynikała właśnie z odesłania do przepisów regulujących te kwestie dla zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 18 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), jak wskazał Sąd pierwszej instancji, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należało podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa, dotyczących, m.in. tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Jednostkami tymi były, i pozostają nadal, jednostki tworzone przez województwo dla realizacji jego zadań, w tym także w zakresie gospodarki komunalnej. Są to zarówno wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), jak i jednostki niemające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe). W pierwszym przypadku zasady funkcjonowania tych jednostek określały przepisy szczególne, w tym obowiązująca w okresie otwarcia likwidacji ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Przymiot osoby prawnej, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, nie oznaczał jednak, że zakład opieki zdrowotnej lub WKTS był odrębnym, całkowicie niezależnym podmiotem. W świetle przepisów wspomnianej ustawy pozostawał względem organu założycielskiego w zależności finansowo-majątkowej. Stosownie do treści art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zadaniem organów założycielskich (organu administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego) było wyposażenie utworzonego zakładu w majątek, którym samodzielnie dysponował i gospodarował, przy czym wszelkie rozporządzenie majątkiem (zbycie aktywów trwałych, wydzierżawienie, najem, użytkowanie, użyczenie) mogło następować tylko na zasadach, jakie określał organ założycielski. Organ ten posiadał również kompetencje do pozbawienia składników majątku w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie, a w sytuacji likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, stawał się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decydował podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Ponadto, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do wspomnianych podmiotów, ustawodawca nie skonstruował rozwiniętego trybu likwidacyjnego oraz, charakterystycznej dla innych osób prawnych, posiłkowej odpowiedzialności jej organów lub likwidatorów w razie ujawnienia nadwyżki pasywów nad aktywami lub też niewypłacalności, z jednej podstawowej przyczyny. Mianowicie, w razie wystąpienia takich sytuacji zobowiązania i należności WKTS po jej likwidacji stawały się zobowiązaniami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czyli w przypadku WKTS Województwa Lubuskiego. To rozwiązanie stabilizowało sytuację prawną wierzycieli WKTS i chroniło wystarczająco ich prawa. Natomiast celem ustawy nowelizującej było "urynkowienie" sektora usług transportu sanitarnego. Z treści tej ustawy nie można wywodzić, aby wyrugowała ona WKTS utworzone przed jej wejściem w życie, jak i zniweczyła skutki prawne ukształtowane przez te podmioty pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji konstytucyjne zasady, takie jak: zasada państwa prawa, zasada ochrony praw nabytych oraz zasada ochrony interesów w toku (sporne wierzytelności powstały w stanie prawnym gwarantującym ich przejęcie przez Województwo Lubuskie w przypadku braku możliwości ich zaspokojenia w procesie likwidacyjnym WKTS) oraz inne zasady związane z ochroną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa prowadzą do wniosku, że stan prawny ukształtowany pod rządem poprzednich przepisów, w zakresie pokrywania strat po WKTS, nie uległ zmianie. W szczególności nie sposób byłoby zaakceptować sytuację, aby organ założycielski uzyskał kompetencję do przejęcia majątku zlikwidowanej osoby prawnej i jej wierzytelności, nie ponosząc zaś odpowiedzialności za niezaspokojone długi tego podmiotu wobec wierzycieli. Również Sąd pierwszej instancji wskazał na wspomniany przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w świetle którego, o czym była mowa, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych. Przepis ten ma charakter generalny i dla jego realizacji nie jest wymagane wykazywanie przesłanek szczególnych. Województwo Lubuskie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 70b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z uwzględnieniem jego nowelizacji ustawą z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1032), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że pomimo braku przepisów przejściowych odnoszących się do zobowiązań publicznoprawnych po zlikwidowanych kolumnach transportu sanitarnego (utworzonych na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego), odpowiedzialność z tego tytułu ponosi jednostka samorządu terytorialnego. Jak podnosi skarga kasacyjna, wskazując przepis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 51 § 1 w zw. z art. 6 i w zw. z art. 5 Ordynacji podatkowej, zaległość składkowa ma charakter podatku, tj. świadczenia pieniężnego przymusowego. Nałożenie takiego obowiązku powinno być precyzyjnie określone przepisem rangi ustawowej (art. 84 i art. 217 konstytucji RP). Ten wymóg, w odniesieniu do długu określonego w spornym tytule wykonawczym, zdaniem Województwa Lubuskiego, nie jest względem niego spełniony. W zakresie nałożenia omawianego zobowiązania na Województwo Lubuskie organ i Sąd pierwszej instancji dokonały rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a to nie jest dopuszczalne w zobowiązaniach o charakterze podatkowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 70b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej według brzmienia jego późniejszej nowelizacji. Natomiast, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 60 ust. 6 omawianej ustawy, który został powołany, zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji, jako zbieżna z przepisem art. 70b tej ustawy podstawa prawna dla obowiązku Województwa Lubuskiego pokrycia spornego zobowiązania z tytułu nieuiszczonych przez WKTS składek na ubezpieczenia społeczne. Skoro skarga kasacyjna w tym zakresie nie zaskarżyła wyroku Sądu pierwszej instancji, tym samym nie podważyła opartego na przepisie art. 60 ust. 6 omawianej ustawy stanowiska tego Sądu, co do powinności pokrycia przez Województwo Lubuskie zobowiązania objętego spornym tytułem wykonawczym. Dlatego, choćby już tylko z tego powodu, skarga kasacyjna nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu, jakim jest uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do realiów rozpoznawanej sprawy mało przystaje argumentacja skargi kasacyjnej, zmierzająca do zrównania sytuacji prawnej Województwa Lubuskiego z pozycją prawną podatnika. W niniejszej sprawie Województwo Lubuskie w takiej roli nie występowało i nie występuje. Zobowiązanym do uiszczenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych była bowiem WKTS, która z tej powinności nie wywiązała się, a miała taki publicznoprawny obowiązek, który zresztą w niniejszej sprawie nie został przez nikogo zakwestionowany. Natomiast odpowiedzialność Województwa Lubuskiego za wspomniany dług oparta jest na niezaskarżonym w skardze kasacyjnej przepisie art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z przepisami § 5 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 11 lutego 2008 r., Nr . Sejmiku Województwa Lubuskiego. W myśl przepisów tej uchwały, o czym była już mowa, majątek zlikwidowanej WKTS, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Województwa Lubuskiego oraz, że z dniem zakończenia likwidacji, zobowiązania i należności WKTS stają się odpowiednio zobowiązaniami i należnościami Województwa Lubuskiego. Również, o czym była już mowa, na mocy art. 60 ust. 6 omawianej ustawy, zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a taka jest Województwo Lubuskie. Nie uzasadnia także uwzględnienia skargi kasacyjnej podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika Województwa Lubuskiego zarzut odmiennego rozstrzygnięcia w podobnej sprawie, co miało w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Go 1092/12. Pomijając już kwestię, że przedmiotem rozważań tego Sądu nie był przepis art. 60 ust. 6 omawianej ustawy, który w niniejszej sprawie został wzięty pod uwagę, jako podstawa rozstrzygnięcia przez organ i Sąd pierwszej instancji, kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji dokonywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach podstaw kasacyjnych, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. O czym zaś była mowa, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zarzuciła naruszenia w sprawie przepisu art. 60 ust. 6 omawianej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).