I OZ 210/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 22/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 22/13, w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 29 listopada 2012 r. P. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 4 września 2012 r., nr [...] orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2012 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. W skardze zawarty był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter wyjątkowy, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Zastosowanie wstrzymania wykonania skarżonego aktu może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające zastosowanie tej czynności procesowej. Podkreślono przy tym, iż konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zagrożeń uzasadniających dopuszczalność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd ten wskazał, iż wniosek skarżącego nie zawierał uzasadnienia. Nie przedstawiał żadnych informacji, czy argumentów odnoszących się do określonych w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, mogących wykazać, bądź uprawdopodobnić, że w konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji powstanie niebezpieczeństwo wywołania po stronie skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. P. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zaistniały po dacie wniesienia skargi, nie mogły być zatem w samej skardze - na poparcie zawartego w niej wniosku - podniesione. W wyniku bowiem decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta D. 11 grudnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nałożył obowiązek zwrotu tego zasiłku za okres od 28 maja do 18 lipca 2012 r. w kwocie 1 057,50 zł. Ponadto, pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy w D. wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wraz z kosztami upomnienia w łącznej kwocie 1 066,30zł. Powołując się na wspomniane okoliczności autor zażalenia wniósł o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji do czasu ponownego jej rozpatrzenia na podstawie art. 61 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o uchylenie decyzji i postanowień Prezydenta Miasta D. oraz Powiatowego Urzędu Pracy w D., wydanych w następstwie wykonania skarżonej decyzji. Wnoszący zażalenie argumentował, iż formułując w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, miał na uwadze ewentualne dalsze działania PUP, które mogłyby wynikać z utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] września 2012 r. Wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji skutkuje nałożeniem na niego obowiązku zwrotu zasiłku, którego wykonanie skutkowałoby powstaniem domniemania, że skarżona decyzja została uznana i prowadziłoby do bezzasadności toczącego się postępowania. W uzasadnieniu zażalenia jego autor wskazał ponadto, że w dniu 13 stycznia 2013 r. wniósł do Wojewody Śląskiego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] grudnia 2012 r. o nr [...], jednak nie otrzymał odpowiedzi. Ponieważ zgodnie z art. 130 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, upomnienie Powiatowego Urzędu Pracy w D. z dnia 31 stycznia 2013 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje zażalenie nie będąc związanym wskazanymi w nim podstawami. Art. 194 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) stanowi pełną regulację wymagań formalnych zażalenia. Skoro przepis ten nie przewiduje obowiązku wskazania podstaw zażalenia, to w postępowaniu zażaleniowym nie ma też zastosowania art. 174 p.p.s.a. i obowiązujące w postępowaniu inicjowanym skargą kasacyjną związanie Sądu granicami środka odwoławczego, w tym wskazaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie strona formułując pismo z dnia 7 lutego 2012 r. wskazała wyraźnie, że wnosi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r. Pismo wniesione zostało w trybie przewidzianym dla środka odwoławczego, wskazanym w pouczeniu doręczonym stronie wraz z odpisem powyższego postanowienia, z zachowaniem 7 dniowego terminu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył zażalenie pomimo, że wskazana w nim podstawa prawna żądania tj. art. 61 §4 p.p.s.a., pozwala na zmianę lub uchylenie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności w razie zmiany okoliczności, poza trybem odwoławczym - w wyniku wniosku strony. Jeżeli bowiem intencją strony byłoby nie poddanie zaskarżonego postanowienia kontroli instancyjnej, ale spowodowanie ponownego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na zmianę okoliczności, powinna ona wystąpić w tej sprawie ze stosownym wnioskiem do WSA w Gliwicach, gdyż ten właśnie Sąd, nie zaś Naczelny Sąd Administracyjny byłby właściwy do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 61 §4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza prawa. W art. 61 § 3 p.p.s.a. precyzyjnie określone zostały przesłanki dopuszczające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy - w tej kwestii stanowisko orzecznictwa i doktryny jest zgodne i niezmienne (zob.: postanowienie NSA z dni 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 140/12, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11, postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1116/10, postanowienie NSA z dnia 6 listopada II OZ 975/09, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz., Zakamycze 2005, s. 168, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż skarżący nie wykazał, aby zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na poparcie zawartego w skardze wniosku nie powołano żadnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek przemawiających za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji. Samo żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów na potwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających takie żądanie, wskutek dokonanej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., należy uznać za niewystarczające. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga dokonania przez Sąd oceny, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niezbezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby to umożliwić, skarżący winien tak określić ewentualną szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by Sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane i na podstawie akt sprawy, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. W niniejszej sprawie strona w żaden sposób nie umotywowała wniosku, w szczególności nie podniosła kwestii spodziewanych konsekwencji obowiązywania zaskarżonej decyzji w postaci nałożenia obowiązku zwrotu pobranego zasiłku. Okoliczność ta powołana została dopiero w zażaleniu, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując wniosek nie mógł się do nich odnieść. Nie pozwala to skutecznie podważyć postanowienia Sądu pierwszej instancji (zob. postanowienie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OZ 728/12, dostępne w dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w zażaleniu zauważyć dodatkowo należy, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego o utracie statusu osoby bezrobotnej. Decyzja ta, nie skutkuje powstaniem zobowiązania do zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Nie wywołuje ona zatem bezpośrednio skutków finansowych, na które wskazuje strona wnosząca zażalenie. Skutki, o których mowa, wynikają dopiero z decyzji nakładającej obowiązek zwrotu zasiłku. To ona bowiem zobowiązuje do uiszczenia należności pieniężnych, tym samym pociąga za sobą dolegliwość finansową dla zobowiązanego. Decyzja ta może stać się osobno przedmiotem odwołania, a dalej zaskarżenia. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku może być też objęta wstrzymaniem wykonania zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak też - w razie zaistnienia ku temu przesłanek - na etapie ewentualnego postępowania sądowego. Kwestia wstrzymania wykonania decyzji regulującej obowiązek zwrotu zasiłku nie mieści się w granicach rozpatrywanej sprawy. Podobnie, jak w rozpatrywanej sprawie Sąd nie może objąć kontrolą działań Wojewody Śląskiego podjętych w wyniku odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku. Ewentualna bezczynność organu w tym zakresie może być przedmiotem odrębnej skargi, którą stosownie do art. 52 §1 p.p.s.a. poprzedzać powinno skorzystanie ze środków przysługujących w administracyjnym toku instancji - w tym przypadku, uprzednie złożenie przez stronę zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.