I OSK 1690/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 225/13 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę K. G. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzestającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w opisanym w sentencji przedmiocie. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: wnioskiem z dnia 31 lipca 2012 r., będący funkcjonariuszem Policji, K. G. zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat dla celów uposażeniowych okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 7 sierpnia 1992 r. do dnia 22 stycznia 1996 r., dołączając wymienione przez Sąd meriti dowody. Organ I instancji ustalił wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 31 lipca 2012 r. na poziomie 17%. Uczynił to na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz § 5 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W ocenie tego organu zaliczeniu podlega tylko okres pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w wymiarze 7 miesięcy i 23 dni, gdyż od 1 września 1991 r. do 30 maja 1995 r. uczęszczał on do szkoły – Liceum Zawodowego w W. Przebywał tam od godziny 8 do 12.30, a czas dojazdu do szkoły zajmował mu 60 minut. Zatem, mimo iż spełniał niektóre przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), to nie mógł być uznany za domownika, ponieważ nie był w stanie stale pracować w gospodarstwie rolnym rodziców w wymiarze pozwalającym na zaliczenie tego okresu do stażu pracy. Stałą pracą nie jest bowiem doraźna pomoc w wykonywaniu obowiązków zwyczajowo wymaganych od członków rodziny rolnika. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania strony od tej decyzji i zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymał ją w mocy. Poczynił bowiem identyczne ustalenia i rozważania, z których wynikało, że zasadnie zaliczono do stażu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 31 maja 1995 r. do 21 stycznia 1996 r., gdyż w pozostałym okresie odwołujący się nie spełnił przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Jednakże uwzględniając tylko częściowo żądanie strony organ I instancji nie orzekł o pozostałej części żądania, zatem kwestionowana decyzja jest niekompletna, stąd w tej materii należy wydać nowa decyzję. Natomiast w zakresie zawierającym wyrzeczenie wedle Komendanta Stołecznego Policji jest trafna, a argumenty strony niezasadne. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, w której zarzucił on naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie sformułowanych w nich reguł postępowania, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez właściwego jej uzasadnienia, nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez uznanie, że spełnił niektóre tylko przesłanki domownika, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), poprzez niezaliczenie mu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 7 sierpnia 1992 r. do dnia 30 maja 1995 r. W jej uzasadnieniu podkreślił, iż praca ta miała charakter stały, zatem spełniała kryteria, od których zależy zaliczenie okresu jej świadczenia do stażu służby. Wskazał, iż przedmiotem skargi jest niezaliczenie wspomnianego okresu, gdyż uznanie 17% wzrostu nastąpiło automatycznie w związku z zaliczeniem okresu bezspornego. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyłożone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny narusza przepisy prawa. Przytaczając brzmienie właściwych przepisów doszedł do przekonania, że zaliczenie skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, podkreślił, iż rzeczą organów było ustalenie czy w podanym okresie wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie tego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Te przesłanki wynikają bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, § 4 ust. 1 pkt 5 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Bezsporne jest, że skarżący w okresie objętym wnioskiem miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, był uczniem Liceum Zawodowego w W., do którego dojeżdżał codziennie przez 60 minut. Zdaniem Sądu meriti interpretacja przepisu art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dokonana przez organ jest błędna. Sam fakt kształcenia się osoby będącej domownikiem rolnika nie wyklucza stałej pracy w gospodarstwie. Powołał się na orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga szczegółowych ustaleń i wszechstronnej oceny. Nie chodzi przy tym o nieustanne wykonywanie prac w gospodarstwie, gdyż akcent należy postawić na wykonywanie pracy. Zatem w grę nie wchodzi pomoc w gospodarstwie czy wykonywanie prac doraźnie, a systematyczna realizacja pewnych obowiązków potrzebnych dla funkcjonowania gospodarstwa, a przynajmniej gotowość w tym zakresie. Obszernie zobrazował Sąd I instancji poglądy prezentowane na tym gruncie w judykaturze, z których wynika szeroka interpretacja omawianego pojęcia. W konsekwencji czego doszedł do przekonania, że konieczne jest pogłębienie oceny dokonanej przez organy, zwłaszcza wnikliwa analiza przedstawionych przez skarżącego dowodów. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wadliwy jest pogląd organu odwoławczego co do niekompletności decyzji wydanej przez organ I instancji. Ten bowiem rozpatrzył całość żądania strony, uwzględniając je częściowo, zatem nie ma potrzeby wydania nowej decyzji w pozostałym zakresie. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Komendant Stołeczny Policji, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, które miało wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Na tej podstawie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponowano pogląd o wadliwości zaskarżonego wyroku z powodu niedostrzeżenia, że organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wyraźnie wskazał na konieczność rozstrzygnięcia o pozostałej części żądania strony, co do okresów nieuwzględnionych. Takiego rozstrzygnięcia bowiem nie było, a nie sposób go domniemywać. Organ odwoławczy działał w granicach odwołania wyznaczonych zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. W przeciwnym wypadku orzekłby na niekorzyść odwołującego się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W dalszej kolejności wypada stwierdzić, że rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie. Nie zawiera bowiem wyraźnego określenia podstawy kasacyjnej, a gdyby przyjąć, iż jest nią naruszenie przepisów postępowania, nie zawiera wskazania ani wykazania możliwości istotnego wpływu podniesionego uchybienia na wynik sprawy. Nadto zarówno eksponowany zarzut, jak i jego uzasadnienie dalekie są od przekonujących, a wniosek o zmianę wyroku nie znajduje uzasadnienia w przepisach P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. został wyeksponowany bez sprecyzowania dalszej jego jednostki redakcyjnej, podczas gdy składa się on z punktów i liter, a powiązanie rzekomego jego naruszenia z art. 107 § 3 K.p.a. jest wątpliwe zarówno w sferze formalnej, jak i merytorycznej. Tym bardziej, gdy zważyć, że ten ostatni przepis precyzuje elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, a jego naruszenie przez Sąd meriti miałoby nastąpić poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację dotyczącą formy i sposobu rozstrzygnięcia w razie uwzględnienia skargi na decyzję czy postanowienie, czyli wówczas gdy okaże się, iż są one niezgodne z prawem. Przepis ten przewiduje uchylenie decyzji lub postanowienia (pkt 1), stwierdzenie nieważności (pkt 2), stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (pkt 3). Jego zastosowanie jest wynikiem przekonania sądu o zasadności skargi, przeto skuteczne jego podważenie może nastąpić w przypadku zakwestionowania przebiegu i wyniku dokonanej kontroli legalności decyzji czy postanowienia, lecz wówczas należy powiązać ów zarzut z konkretnym przepisem procesowym czy materialnoprawnym będącym wzorcem kontroli, jak też wtedy, kiedy sąd użyłby niewłaściwej formy rozstrzygnięcia. Ma on wszak charakter wtórny w stosunku do meritum sprawy. Takiego wytyku skarga kasacyjna nie uwypukliła. Powiązanie go z przepisem art. 107 § 3 P.p.s.a. sugeruje dokonanie wadliwej oceny poprawności zaskarżonej decyzji w kontekście wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej. To zaś byłoby sprzeczne z motywami skargi kasacyjnej i nieuzasadnione. Natomiast ewentualne wadliwe odczytanie treści tej decyzji przez sąd orzekający, czy intencji organu nie mieści się w ramach tego zarzutu. Istota skargi kasacyjnej zdaje się sprowadzać do zarzucenia Sądowi I instancji niedostrzeżenia, że zaskarżona decyzja objęła tylko pozytywne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, bo negatywnego było brak, stąd wypowiedzenie się organu odwoławczego o konieczności wydania kolejnej decyzji w materii nieprzyjęcia podstaw do ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia pozostałego okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Pogląd ten jest oczywiście błędny. Jest tak z co najmniej kilku powodów. Po pierwsze podzielenie go poddawałoby w wątpliwość interes strony w zaskarżeniu pozytywnej decyzji oraz utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia uwzględniającego jej żądanie. Gdyby zaś przyjąć zaskarżenie decyzji nieistniejącej, to wówczas decyzja odwoławcza winna mieć inną treść. Przy czym trzeba krytycznie odnieść się do prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska o decyzji nierozstrzygającej o całości żądania. Granice sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek wyznacza strona, składając podanie czy inne pisma, w których precyzuje zakres żądania, w dalszej kolejności ograny orzekające w sprawie. Skoro zatem strona wyraźnie domagała się zaliczenia całego okresu pracy w tym gospodarstwie, zaś organ I instancji wyraźnie zaliczył tylko cześć, odmawiając zaliczenia pozostałego okresu, to mimo iż w osnowie ujawnił tylko wyrzeczenie pozytywne, a wyraz negatywnej ocenie dał jedynie w uzasadnieniu decyzji, to niepodobna bronić poglądu organu odwoławczego, że nie rozpoznał całości żądania i konieczna jest kolejna decyzja. Pomijając nawet kwestię ekonomiki procesowej, trzeba wskazać, że procedura administracyjna przewiduje dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji. Zatem również organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony, niejako powtórnie. Nie może ograniczać się do pewnego jej fragmentu, jak też tylko do kontroli decyzji zaskarżonej, gdyż ma obowiązek sam dokonać ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, rozważań faktycznych i prawnych. Wreszcie trzeba zważyć, że decyzja administracyjna w utrwalonej praktyce nie wymaga wyraźnego stwierdzenia odmowy uwzględnia wszelkich żądań, gdyż pozytywne wyrzeczenie w części oznacza negatywne w pozostałym zakresie. Stronie służy wówczas środek zwrócony przeciwko całej decyzji. Jeżeli zatem organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że odwołanie nie podlega uwzględnieniu utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, w przeciwnym wypadku bądź ją uchyla i orzeka co do istoty, bądź ją uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia (pominąć można w tym miejscu rozstrzygnięcia jak umorzenie postępowania pierwszej instancji czy postępowania odwoławczego). W konsekwencji czego przyjąć należało, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją decyzję z dnia 5 września 2012 r. Komendant Stołeczny Policji zaakceptował ją w całości, a więc w obu aspektach. Potwierdza to treść odpowiedzi na skargę, mimo że istotnie w decyzji zaskarżonej istotnie organ wypowiedział się co do potrzeby wydania nowej decyzji. Nietrafna jest więc obawa przed wydaniem rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego się. W konsekwencji czego zasadnie doszło do uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, bo sprawa została całościowo rozstrzygnięta przez organ I instancji, stąd decyzja odwoławcza nie rozpatrzyła istoty odwołania. Rozstrzygnięcie merytoryczne jest przedwczesne, bo nie ocenia wszystkich aspektów sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji nakazując poczynienie pełnych i wnikliwych ustaleń faktycznych oraz rozważań. Judykatura w tej materii jest utrwalona co do oceny charakteru pracy w gospodarstwie rolnym na gruncie niniejszego sporu, przesłanek domownika, w tym też w sytuacji gdy jest nim dziecko rolnika uczęszczające do szkoły. Dodatkowo można wskazać na potrzebę zapoznania się organów m.in. z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2500/12, 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12, 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11, 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1557/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 658/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę oddalił. ----------------------- 6