II SA/Łd 59/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska ( spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi F. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wstrzymanie nielegalnych przeróbek przewodów dymowych i wentylacyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz F. L. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odmawiające na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania nielegalnych przeróbek przewodów dymowych i wentylacyjnych. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. F. L. wniósł o wstrzymanie nielegalnych przeróbek przewodu wentylacyjnego zaprojektowanego do obsługi jego mieszkania w ścianie wspólnej domu o zabudowie szeregowej, dokonanych przez sąsiada R. K. w lutym 2012 r. podczas podłączania do przewodu wentylacyjnego czteropalnikowej kuchni z pochłaniaczem. Strona wskazała na nieprawidłowość funkcjonowania przewodu wentylacyjnego po dokonanych przeróbkach. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu wniosku F. L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania nielegalnych przeróbek przewodu kominowego znajdującego się w ścianie rozgraniczającej jednorodzinne domy mieszkalne w zabudowie szeregowej o nr 5 i 7. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przewód kominowy znajdujący się na granicy obu domów w zabudowie szeregowej stanowi współwłasność sąsiadów. Uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), bowiem domy w zabudowie szeregowej są zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali samodzielnymi, odrębnymi lokalami mieszkalnymi. Przewód kominowy jest częścią budynku, która nie służy do wyłącznego użytku jednego z sąsiadów i należy do części nieruchomości wspólnej sąsiadów. Organ stwierdził, że dopóki sąsiedzi nie dojdą do porozumienia na drodze negocjacji, umowy, czy przed sądem powszechnym, dopóty brak będzie podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił, że w praktyce wszelkie działania administracyjne powinny być rozpatrywane na wniosek współwłaścicieli. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy niepodzielnie do obu sąsiadów, co zdaniem organu sprawia, że każda decyzja powinna być wydawana wobec obu sąsiadów lub w stosunku do jednego posiadającego zgodę drugiego współwłaściciela. W razie braku porozumienia wszelkie działania na płaszczyźnie administracyjnej będą bezprzedmiotowe. Organ dodał, że ani ustawa Prawo budowlane ani Kodeks postępowania administracyjnego nie upoważniły organów nadzoru budowlanego do wypowiadania się w sprawach dotyczących m.in. współwłasności sąsiadów, a jedynie w kwestiach, które związane są z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego zastrzeżonych do ich właściwości. Odbiór powyższego postanowienia pokwitowała L. Z. (sąsiadka). W piśmie z dnia 11 września 2012 r. S. Z. oświadczył, że pokwitował odbiór postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. pod nieobecność sąsiada, a przesyłkę przekazał adresatowi w dniu 10 września 2012 r. W dniu 12 września 2012 r. F. L. osobiście wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] nr [...]. Wyjaśnił, że sporny przewód kominowy początkowo zaprojektowany był do odprowadzania spalin z pieca budynku nr 5, jednakże do przewodu podłączył się właściciel budynku nr 7, który miał do dyspozycji w tej samej ścianie rozgraniczającej odrębny przewód. Podniósł, że taka eksploatacja przewodu kominowego zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców budynku. Zdaniem F. L. organ I instancji błędnie uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Takie zagrożenie, zdaniem strony, powoduje włączenie się do przewodu kominowego zaprojektowanego do obsługi jednego budynku. Strona dodała, że taki stan stanowi naruszenie § 141 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, ustawa Prawo budowlane znajduje zastosowanie w sprawie, ponieważ domy w zabudowie szeregowej są obiektami budowlanymi niezależnie od tego czy ustawa o własności lokali traktuje je jako samodzielne lokale mieszkalne. Zarzucił tym samym naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia daty, w której F. L. otrzymał zaskarżone postanowienie, bowiem organ powziął wątpliwości czy L. Z., która pokwitowała odbiór korespondencji była uprawniona do odbioru przesyłki. W toku postępowania F. L. wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] nr [...] otrzymał w dniu 10 września 2012 r., na dowód czego przedłożył oświadczenie sąsiada S. Z.. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że powiatowy inspektor prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże winno nastąpić to z innych przyczyn niż te które zostały wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane jest co do zasady z urzędu. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Organ I instancji nie był zatem zobligowany do prowadzenia postępowania na wniosek F. L. i to zdaniem organu uprawniało do zastosowania art. 61a k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że przedwczesna byłaby ocena prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych z uwagi na przedmiot kontrolowanego postanowienia. Przyznał natomiast na marginesie, że organ I instancji może rozważyć przeprowadzenie postępowania z urzędu w szczególności na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi F. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) poprzez ograniczenie się organu II instancji do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w zażaleniu i nie zbadanie tym samym sprawy w całości. Skarżący wyjaśnił, że organ II instancji mimo, że uznał za właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego, nie rozpatrzył sprawy ponownie biorąc pod uwagę całokształt jej okoliczności. Dodał, że organ II instancji wskazując, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje określone m.in. w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nie wziął pod uwagę brzmienia tego przepisu. Zdaniem skarżącego organ na mocy tej normy miał obowiązek przeprowadzenia kontroli z urzędu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Na wstępie wskazać należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo uznał zażalenie F. L. za wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Odbiór przesyłki zawierającej postanowienie organu I instancji pokwitowała w dniu 27 sierpnia 2012 r. sąsiadka L. Z.. Nie można więc uznać, że oświadczenie o przekazaniu przesyłki adresatowi, złożone przez S. Z., mogło odnieść zamierzony skutek. Jednak, z akt sprawy nie wynika, aby spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 43 k.p.a. Brak jest bowiem informacji o tym, czy zawiadomiono adresata o doręczeniu pisma sąsiadowi poprzez pozostawienie tego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub drzwiach mieszkania adresata. Z dowodu doręczenia nie wynika, by takich czynności doręczający dokonał. A to powoduje, iż takiego doręczenia nie można by uznać za prawidłowe. Skutki uchybień będące wynikiem zaniedbań podmiotu dokonującego doręczenia nie mogły więc obciążać adresata przesyłki. Adresat pisma nie powinien bowiem ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, Lex nr 965116). Dlatego Sąd uznał, iż słusznie organ przyjął do rozpoznania złożone przez skarżącego zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. w sprawie "wstrzymania nielegalnych przeróbek przewodu kominowego". Zgodnie z treścią tego artykułu, jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o odmowie wszczęcia postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uzasadnił brakiem obowiązku prowadzenia postępowania na wniosek F. L.. Twierdzenie to zasługiwałoby na aprobatę w sytuacji, gdyby zachodziła, co najmniej jedna z przesłanek wymienionych przepisem art. 61a k.p.a. Organ nie wykazał jednak, by zachodziła którakolwiek z nich, a więc nie był uprawniony do zastosowania art. 61a k.p.a. W odniesieniu do pierwszej przesłanki z art. 61a k.p.a. wskazać należy, iż z akt sprawy nie wynika, by żądanie wszczęcia postępowania wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Niespornym było, iż F. L. jest właścicielem mieszkania, w którego ścianie znajduje się przewód wentylacyjny. Może więc mieć interes, nie tylko faktyczny, ale i prawny, w rozstrzygnięciu kwestii prawidłowego funkcjonowania owego przewodu wentylacyjnego. Jak przyjmują sądy administracyjne, nie można przesądzać o tym, kto w danej sprawie ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przed prawidłowym wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 491/09 publ. LEX nr 597636). Z kolei w odniesieniu do drugiej przesłanki - z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte. Co prawda przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, LEX nr 135465/5). Słusznie też zauważył organ II instancji, że wbrew stanowisku organu I instancji przeszkodą taką nie jest w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali i brak porozumienia sąsiadów co do sposobu korzystania ze wspólnej części nieruchomości. Co do zasady podzielić należy argumentację organu odwoławczego, iż o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Przyjmuje się, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1010/06 publ. LEX nr 423859, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 471/07 publ. LEX nr 366755). W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego dotyczył wstrzymania nielegalnych przeróbek przewodu wentylacyjnego usytuowanego w ścianie wspólnej domu o zabudowie szeregowej. Skarżący wnosił o przeprowadzenie kontroli prawidłowego funkcjonowania przewodów wentylacyjnych. Sprawy objęte nadzorczymi kompetencjami organów polegają na kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 1c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ). Nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, przede wszystkim w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych to podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 ust. 4 mogą dokonywać czynności kontrolnych, co więcej, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należy przeprowadzenie kontroli w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego, organ nadzoru powinien był uznać wniosek skarżącego, co najmniej, za asumpt do przeprowadzenia czynności kontrolnych, które pozwoliłyby rozstrzygnąć, czy w sprawie istnieje podstawa do wszczęcia, prowadzenia postępowania i jego zakończenia merytorycznego, czy też wydania rozstrzygnięcia formalnego. Natomiast wydane w sprawie rozstrzygnięcia stanowią de facto odmowę podjęcia czynności, do których organy nadzoru są zobowiązane. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organy administracji naruszyły art. 61a k.p.a., nie mając podstaw do jego zastosowania, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Rozpoznając sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego będą obowiązane przeprowadzić czynności kontrolne i w zależności od jej wyników, jeśli stwierdzą nieprawidłowości stanowiące naruszenie prawa budowlanego, wszcząć postępowanie z urzędu, z udziałem podmiotu inicjującego sprawę, jeżeli będzie mu przysługiwał przymiot strony, bądź jedynie informując F. L. o podjętym działaniu w sytuacji, gdy ocenią brak jego interesu prawnego w sprawie. A w sytuacji niestwierdzenia nieprawidłowości właściwym zakończeniem sprawy powinno stać się wydanie decyzji o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. a.tp.