II SA/Po 158/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] listopada 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek A. K. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na córkę N. K. Do wniosku załączono odpis skrócony aktu urodzenia córki oraz zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2012 r. potwierdzające, iż A. K. pozostawała pod opieką medyczną od 24/25 tygodnia ciąży. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił A. K. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W sentencji decyzji powołano się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 15b i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz ustawę z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 50, poz. 301). Uzasadniając odmowę przyznania ww. jednorazowej zapomogi podniesiono, że A. K. nie spełnia przesłanek do jej przyznania określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie z załączonym do wniosku zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] października 2012 r. oraz oświadczeniem A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 24/25 tygodnia ciąży do porodu, w związku z czym nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania ww. dodatku. Dnia [...] listopada 2012 r. A. K. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] o odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W odwołaniu podniesiono, że zarówno wnioskodawczyni jak i jej partner są osobami niepracującymi. Wskazano, że A. K.r zgłosiła się do lekarza w późniejszym terminie, gdyż w początkowej fazie ciąży nie występowały żadne jej objawy. Gdy wnioskodawczyni zaczęła podejrzewać, że jest w ciąży niezwłocznie zarejestrowała się do lekarza ginekologa z Narodowego Funduszu Zdrowia i musiała czekać na wizytę. Czas oczekiwania w kolejce był bardzo długi, a wnioskodawczyni nie było stać na wizytę prywatną. Podniesiono, że obecnie [...] letni syn A. K. często chorował w tamtym okresie i wymagał opieki. Wskazano, że podczas pierwszej ciąży nie było jeszcze przepisu, który nakazywałby zgłosić się do lekarza do 10 tygodnia ciąży. Podkreślono, że pozbawienie wnioskowanego świadczenia jest krzywdzące, a pieniądze zostałyby wykorzystane na zakup artykułów pierwszej potrzeby dla dziecka. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 15b u.ś.r. oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podniesiono, iż dnia 31 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, która wprowadziła przepisy przejściowe w zakresie zasad ustalania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej do dnia 31 grudnia 2011 r., aby uzyskać prawo do tych świadczeń, wystarczyło przedstawić zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną, potwierdzające co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży, przeprowadzone przez lekarza ginekologa lub położną. Jednakże od dnia 1 stycznia 2012 r. działający w okresie przejściowym przepis już nie obowiązuje i należy stosować jako bezwzględnie obowiązujące regulacje wynikające wprost z art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. Wskazano, że A. K. w dniu [...] czerwca 2012 r. urodziła N. K., a w dniu [...] listopada 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z tytułu urodzenia córki. Podkreślono, że dla przyznania wnioskowanego świadczenia niezbędne jest pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a okoliczność taka musi być potwierdzona przez lekarza lub położną na stosownym zaświadczeniu. Z zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza ginekologa w dniu [...] października 2012 r. wynika jednoznacznie, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od dnia [...] marca 2012 r. tj. dopiero od 24/25 tygodnia ciąży do porodu. Podniesiono, że podjęta w sprawie decyzja odmawiająca przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka jest zgodna z prawem, gdyż świadczenie to może być przyznane wyłącznie wówczas, gdy spełnione są warunki określone przez ustawodawcę. Ustalony fakt zbyt późnego korzystania z opieki medycznej stanowił więc bezwzględną przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodano, że podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż wnioskodawczyni nie wiedziała, że jest w ciąży oraz że w tym czasie była zaabsorbowana starszym dzieckiem, jak również, że nie znała ustawowych wymogów co do obowiązku dokonywania określonych badań lekarskich, niestety nie ma znaczenia dla sprawy. Podkreślono, że stosowanie przepisów warunkujących przyznanie rzeczonej zapomogi od koniczności poddania się kobiety w ciąży opiece lekarskiej w wyznaczonym terminie poprzedzone było stosunkowo długim okresem przejściowym (od marca 2010 r. do końca 2011 r.), jednak obecnie przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących co wyklucza jakąkolwiek uznaniowość i stosowanie kryteriów innych niż wskazane przez ustawodawcę. Podsumowując, Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie w zakresie przedmiotowej sprawy nie zależy od woli organów orzekających, które w sytuacji niespełnienia jakiejkolwiek przesłanki wymaganej dla uzyskania świadczenia mają obowiązek podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Skarga na decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu [...] stycznia 2013 r. Skarżąca A. K. zarzuciła w niej, że odmowna decyzja bardzo krzywdzi ją i całą jej rodzinę. W skardze podniesiono, że przepis nakazujący zgłoszenie się do lekarza do 10 tygodnia ciąży został wprowadzony niedawno i nie był znany wnioskodawczyni, która cztery lata wcześniej urodziła pierwsze dziecko, a wtedy taki przepis nie obowiązywał. Ponownie podniesiono argument długiego oczekiwania na wizytę lekarską po zarejestrowaniu się w przychodni oraz alergię dziecka, która wiąże się z kosztownym leczeniem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2013 r., na której stawiła się A. K.. Skarżąca podtrzymała skargę wnosząc i wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych "u.ś.r.". W myśl art. 15b ust 1 i 2 u.ś.r. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia żywego dziecka w wysokości 1.000 zł przysługiwała matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.). Jednym z warunków przyznania ww. zapomogi jest udokumentowanie stosownym zaświadczeniem faktu pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r.). Przepisy art. 15b ust. 5-7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 237, poz. 1654). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej, wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej (nie później niż 10 tygodnia ciąży) wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Jednakże zauważyć należy, iż na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, odroczono obowiązek stosowania przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. Zgodnie bowiem z treścią powołanego artykułu dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 u.ś.r., do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwały po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. W okresie tym nie obowiązywał zatem wymóg udokumentowania pozostawania pod opieka medyczną już w 10 tygodniu ciąży. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie z wniosku A. K. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka błędnie uznały, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 15b ust. 5 u.ś.r. Zdaniem Sądu skarżącej nie obejmował obowiązek wykazania pozostawania pod opieką medyczną już w 10 tygodniu ciąży, bowiem 10 tydzień ciąży wypadł w jej przypadku przed dniem 1 stycznia 2012 r. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązkiem lekarzy jest wydawanie zaświadczeń w stosunku do kobiet, które z dniem 1 stycznia 2012 r. znajdą się w 10 tygodniu ciąży, zaś obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania pod opieką od 10 tygodnia ciąży. Należy podkreślić, iż obowiązek ten dotyczy kobiet znajdujących się od dnia 1 stycznia 2012 r. w dziesiątym tygodniu ciąży, bowiem do dnia 31 grudnia 2012 r. stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zawieszone. Tym samym w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 r. upłynął już względem nich ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Należy podkreślić, iż przez obowiązek potwierdzenia opieki medycznej należy rozumieć obowiązek lekarzy do wydawania zaświadczeń, uprawnienie zainteresowanych do składania żądań o wydanie zaświadczenia oraz obowiązek organów do wymagania stosownych zaświadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 208/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem z uwagi na treść przywołanego wcześniej art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do dnia 31 grudnia 2011 r. brak było podstawy prawnej do ubiegania się przez ciężarną o potwierdzenie sprawowania opieki medycznej już od 10 tygodnia ciąży oraz brak było podstaw do prowadzenia stosownej dokumentacji medycznej. Zdaniem Sądu odmienna interpretacja treści art. 15b u.ś.r. oraz art. 3 powołanej ustawy z dnia 5 marca 2010 r. prowadziłaby do sytuacji naruszenia zasady lex retro non agit. Skoro bowiem przepis nakazujący, aby kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży nie obowiązywał w czasie, gdy skarżąca była w 10 tygodniu ciąży, a w czasie tym dla uzyskania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wystarczyło przedłożenie zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży, to nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia dotyczącego okresu, gdy zaświadczenie takie nie było wymagane do otrzymania stosownego uprawnienia, stanowi naruszenie ww. zasady niedziałania prawa wstecz. Tożsame stanowisko zostało wyrażone w prawomocnych orzeczeniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 397/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 września 2012 r. (orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład rozpatrujący przedmiotową sprawę stanowisko to w całości podziela. Reasumując zauważyć trzeba, iż skoro zastosowanie przepisu art. 15b ust 5 u.ś.r. zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2011 r., to możliwość jego zastosowania powstała począwszy od 1 stycznia 2012 r., czyli w czasie, gdy w odniesieniu do skarżącej upłynął już ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży (poród nastąpił w dniu [...] czerwca 2012 r.). Tym samym obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży skarżącej nie dotyczy. Brak było zatem podstaw do badania przez organ rozpoznający złożonego przez skarżącą wniosku pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 15b ust. 5 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. Niezależnie od powyższego, zadaniem Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie nawet w przypadku przyjęcia, iż warunek określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. znajdował zastosowanie w stosunku do skarżącej. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca podnosiła problem długiego oczekiwania na wizytę u lekarza specjalisty. Zdaniem Sądu organy powinny w takiej sytuacji wyjaśnić, jaki w rzeczywistości był czas oczekiwania skarżącej na wizytę lekarską. Wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne, gdyż zdaniem Sądu moment, od którego kobieta ciężarna pozostaje pod opieką medyczną w rozumieniu art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r., rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji w właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego. Z chwilą zgłoszenia się w stosownym zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna się znaleźć pod opieką medyczną. Należy więc podkreślić, iż strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. Argumentację tę uzasadnia fakt, iż przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Tym samym termin, od którego kobieta ciężarna znajduje się pod opieką medyczną winien być każdorazowo dokładnie ustalony, powinien być liczony od momentu zgłoszenia się kobiety w stosownej placówce medycznej (publicznej lub niepublicznej) niezależnie od rzeczywistego terminu pierwszego badania lekarskiego. Niemniej jednak, powyższe uwagi dotyczące kwestii wyjaśnia terminu pozostawania skarżącej pod opieką lekarską, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisów art. 15b ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. w sytuacji, gdy określony w tym przepisie warunek nie dotyczył skarżącej, która w 10 tygodniu ciąży znajdowała się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze wykładnię przepisów przyjętą przez skład rozpatrujący niniejszą sprawę, zobowiązane jest ocenić spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium będzie miało na uwadze przepisy art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka jest kompletny, a skarżąca spełnia wymogi do przyznania tego świadczenia, Kolegium zobowiązane jest uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzec co do istoty o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.