II OSK 3280/17

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2897/12 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2897/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K., pow. w., woj. [...], udzielonego decyzją Starosty W. z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], oddalił skargę oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 PPSA), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 7, art. 15 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, "KPA"), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 PPSA), tj. art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm., "Prawo wodne"), poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ odwoławczy nie podjął czynności, które zmierzałyby do weryfikacji twierdzeń skarżącego, że znajduje się on w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, naruszając tym samym szereg przepisów k.p.a., w tym art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na dołączonej do akt opinii hydrologicznej. W związku z tym skarżący kasacyjnie, jako podmiot, który nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, nie miał możliwości wykazania, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania ww. przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest bowiem uznanie, że jedna opinia hydrologiczna jest wystarczającym dowodem, że fakt zalewania pomieszczeń pod budynkiem skarżącego kasacyjnie nie wynika z bliskiego położenia stawów, które stanowią przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z tego też powodu, prawidłowa wykładnia art. 127 ust. 7 Prawa wodnego powinna doprowadzić sąd do uznania, że krąg osób, którym przysługuje status strony w ramach postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie może być arbitralnie i na podstawie nie do końca potwierdzonych dowodów, ograniczony. Pismem z [...] stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionym w niej przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy H. K. jest stroną w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K., pow. w., woj. [...], udzielonego decyzją Starosty W. z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Na wstępie, odnosząc się do redakcji pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że właściwsze byłoby sformułowanie go w sposób wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z przywołanymi w nim art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ sąd wojewódzki właśnie ten przepis zastosował w niniejszej sprawie, oddalając skargę. Ewentualne oparcie tego zarzutu na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno dotyczyć jego niezastosowania. Niezależnie od powyższego, zarzut ten jest nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Pamiętać przy tym należy, że na każdym etapie postępowania, a więc także w postępowaniu odwoławczym, organ administracji jest obowiązany badać legitymację podmiotu występującego o wszczęcie postępowania, tj. czy może on być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, LEX nr 1675970, oraz z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15, LEX nr 2170774). Twierdzenie strony o tym, że posiada ona przymiot strony postępowania, jest więc weryfikowane także przez organ drugiej instancji (jak w niniejszej sprawie), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jeśli weryfikacja ta przebiegnie dla strony niepomyślnie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2071/13, LEX nr 2082508). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ drugiej instancji, opierając się na prawidłowo i wnikliwie ustalonym stanie faktycznym, słusznie ocenił, że skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu i umorzył postępowanie odwoławcze. Taką ocenę zaakceptował też sąd wojewódzki, zgadza się z nią również Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym organ drugiej instancji zobowiązany byłby do przeprowadzenia merytorycznej oceny kwestionowanego odwołaniem aktu, zanim poddałby analizie legitymację strony do jego wniesienia, czy w ogóle miałby tego działania zaniechać. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, wskazać najpierw należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na dokładnym wskazaniu takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Przywołany art. 127 ust. 7 Prawa wodnego składa się z sześciu punktów, a więc wnoszący skargę kasacyjną powinien, konstruując zarzut, wskazać go według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych, które strona chciała podnieść. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, stwierdzić należy, że na podstawie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17, LEX nr 2641434). Artykuł 127 ust. 7, który stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a., wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jak wskazano wcześniej, legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać przez pryzmat art. 28 k.p.a., ale przede wszystkim w związku ze znajdującą zastosowanie w sprawie normą prawa materialnego, w tym przypadku – art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. To ten ostatni przepis pozwala więc na ocenę, czy skarżący kasacyjnie jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego dla kompleksu jedenastu stawów rybnych M., z wyłączeniem ogrzewalnika i stawów tarliskowych (stawy nr 12, 13, 14). Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem działki o nr [...] w C. Jak wynika z operatu wodnoprawnego, sporządzonego w kwietniu 2010 r. przez osoby uprawnione (inż. J. C. i inż. M. R.), powyższa działka nie znajduje się w zasięgu oddziaływania ww. kompleksu stawów rybnych. Zasięg oddziaływania tej inwestycji obejmuje bowiem działki o nr [...]. W operacie tym wskazano, że wcześniej przeprowadzone zostało postępowanie administracyjnego dotyczące piętrzenia wody w stawach o nr 12, 13 i 14, co miało powodować zalewanie kotłowni w budynku skarżącego kasacyjnie. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 551/07, uchylającym zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W efekcie, inwestor, w oparciu o sporządzony wcześniej operat wodnoprawny, wykonał wskazane w nim prace, które dawały gwarancję, że piętrzenie wody w tych stawach nie będzie ujemnie wpływać na przedmiotową kotłownię. Mimo pozytywnego dla skarżącego kasacyjnie rozwiązania tej kwestii, w niniejszej sprawie inwestor wyłączył stawy o nr 12, 13 i 14 z produkcji, nie uwzględniając ich także we wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, by uniknąć ewentualnych przyszłych sporów na tym tle. Podkreślić więc należy, że niniejsze postępowanie objęło jedynie stawy, co do których ani wcześniej, ani w niniejszej sprawie nie było wątpliwości, że generują jakiekolwiek zagrożenie dla kotłowni skarżącego kasacyjnie. Ponadto, tylko na wynikające z piętrzenia wody w stawach o nr 12, 13 i 14 zalewanie jego kotłowni, skarżący kasacyjnie powoływał się w pismach kierowanych do organów w niniejszym postępowaniu (np. pismo z [...] stycznia 2011 r. czy z [...] lipca 2011 r.). Stanowisko wyrażone w operacie wodnoprawnym z kwietnia 2010 r. znajduje także potwierdzenie w opinii hydrogeologicznej, sporządzonej przez mgr. inż. R. K. w styczniu 2008 r., dołączonej do ww. operatu. Zdaniem jej autora, "w świetle zgromadzonych materiałów geologicznych i hydrogeologicznych oraz dogłębnie przeprowadzonej ich analizy, wynika jednoznacznie, że zalewanie pomieszczenia kotłowni pod budynkiem mieszkalnym Pana H. K. w C. jest wynikiem naturalnego zjawiska przesiąkania bardzo płytkich wód gruntowych, pojawiających się okresowo w wyniku wzmożonej infiltracji wód opadowych, a więc w okresach wiosennych roztopów i intensywnych opadów atmosferycznych, co wynika z budowy geologicznej podłoża.". Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 (pkt 5) Prawa wodnego jest nietrafny i prawidłowo H. K. nie został uznany za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji, zakończonego decyzją Starosty W. z [...] sierpnia 2011 r. W konsekwencji, złożone przez niego odwołanie nie mogło zostać rozpoznane i doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, LEX nr 1664465). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.