II OW 3/13

Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Krakowskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z." postanawia: wskazać Starostę Krakowskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt III SO/Kr 30/12: 1. stwierdził swą niewłaściwość, 2. przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu. Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych: Starosta Krakowski złożył - na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek z dnia 17 października 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Małopolskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. do Starosty Krakowskiego wpłynęło pismo Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 27 września 2012 r. przekazujące wniosek złożony w dniu [...] września 2012 r. przez inwestora - Gminę Z. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Z treści wniosku inwestora wynika, że roboty budowlane polegają na przebudowie stawu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], obejmującej odmulenie dna, naprawę i profilowanie skarp brzegowych wraz z ich umocnieniem, a także przebudowanie odpływu poprzez dobudowanie do istniejącego przepustu betonowego stojaka mnicha prefabrykowanego oraz umocnienie rowu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów są urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, jest wojewoda. Ze względu na powstały spór kompetencyjny Starosta wniósł o jego rozstrzygnięcie i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Z przedłożonych wraz z wnioskiem akt wynika, że w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Małopolski przekazał Staroście Krakowskiemu wniosek inwestora na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wskazał w nim, że Wojewoda, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego realizuje zadania w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy). Wojewoda nie jest w sprawie organem właściwym, ponieważ zamierzenie objęte wnioskiem nie jest obiektem, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, lecz zbiornikiem wodnym okresowym zasilanym wodami opadowymi, stanowiącym zbiornik przepływowy dla wód opadowych z okolicznych terenów. Zgodnie z przepisem w art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organem właściwym w pierwszej instancji jest Starosta Krakowski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zobowiązany jest z urzędu do zbadania swej właściwości w sprawie, powołując się na art. 59 § 1, art. 13 § 1, art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny między Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim, bowiem żaden z organów nie uznaje się właściwym w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Zgodnie zaś z przywołanymi przepisami rozstrzygnięcie tego sporu należy do wyłącznej właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta przywołał art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego oraz postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OW 12/10 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1571/09. Wobec argumentów w nich przedstawionych organ stwierdził, że sporny staw jako urządzenie wodne powinien być zaliczony do obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu, dlatego też organem pierwszej instancji jest w tej sprawie wojewoda. Odmienne orzeczenie zapadło w odniesieniu do innego obiektu i nie jest w tym zakresie miarodajne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepisy te zawarte są w "Dziale III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" (art. 45-172 p.p.s.a.). Na mocy art. 15 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Według zaś art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 p.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiotem sporu kompetencyjnego było ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego w I instancji do rozpoznania wniosku inwestora Gminy Z. w w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z. Zgodnie z art.82 ust.2 ustawy Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast zgodnie z ust 3. wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: 1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego; 2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi; 3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek; 3a) usytuowanych na obszarze kolejowym; 4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; 5) usytuowanych na terenach zamkniętych, 4. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda. Natomiast właściwość organów nadzoru budowlanego to jest powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego została określona w art.83 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust.2 2. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. 3. Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Tym samym dostrzegamy pewną prawidłowość wyrażającą się w przyjętym rozwiązaniu ustawowym. Mianowicie w sprawach, w których właściwym w pierwszej instancji jest wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwym organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Starosta występując z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda na podstawie art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 ust.1 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz.U 2012.145 j.t.). Artykuł 9 ust.1 pkt 19 zawiera definicję urządzeń wodnych, zgodnie z tym przepisem urządzenia wodne, to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych; Zdaniem Starosty skoro wniosek Gminy Z. dotyczy stawu przeznaczonego do innych celów, a więc urządzenia wodnego o jakim mowa w art.9 ust.1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego, czyli urządzenia służącego do kształtowania zasobów wodnych, to tym samym stanowi on obiekt o jakim mowa w art. 82 ust.3 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenia wymaga ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy wskazanymi przepisami Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Przede wszystkim nieuprawnionym jest automatyczne utożsamianie pojęcia urządzenia wodnego zdefiniowanego w art.9 ust.1 pkt 19 Prawa wodnego z obiektami o jakich mowa w art.82 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego. Definicja urządzenia wodnego została wprowadzona na potrzeby regulacji zawartej w dziale IV Prawa wodnego, a dotyczącej budownictwa wodnego. Zgodnie z art.62 ust.1 budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, natomiast zgodnie z art.122 ust.1 pkt 3 jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W wyroku z dnia 30 listopada 2005r. OSK 1604/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza przepisu art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazuje, że urządzenia wymienione w podpunktach tego przepisu są zróżnicowane z uwagi na wielkość, przeznaczenie rolę, jaką odgrywają. Wyodrębnienie poszczególnych urządzeń w każdej z wymienionych wyżej grup wskazuje, na to, że również ustawodawca nie zamierzał, aby do tej samej kategorii zliczyć np. stawy, pomosty i budowle piętrzące. Zarówno treść art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne jak i treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich ustytuowanie ( Dz.U z 1997r. Nr 21, poz.111 ) , wskazuje na to , że dyspozycja zawarta w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko do tej grupy urządzeń, które w niej wymieniono. Rozszerzanie tej normy prawnej na inne pojęcia urządzeń wodnych, o jakich mowa w przepisie art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne nie znajduje żadnego uzasadnienia. W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić trzeba, że pomost ( zaliczany do urządzeń wodnych art.9 ust.1 pkt 19 lit. h ustawy Prawo wodne) nie należy do grupy obiektów wymienionych w art.82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podobnie w wyroku z z dnia 29 lipca 2004r. IV SA 468/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, do żadnego z wymienionych w art. 82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obiektów nie można zaliczyć pomostu drewnianego zlokalizowanego na jeziorze. Organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy rozebrania drewnianego pomostu zlokalizowanego na jeziorze, w I instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Z powyższego orzeczenia wynika, że organem administracji architektoniczno budowlanej właściwym w sprawie budowy pomostu byłby starosta, a to z uwagi na powoływaną już treść przepisów art.82 i art. 83 ustawy Prawo budowlane i relacje jakie zachodzą miedzy tymi przepisami. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2006r., II OW 36/06, zgodnie z którym: 1. Uregulowanie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu I instancji sprawy budowy i wykonywania wszelkich urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), lecz wyłącznie ściśle w nich wymienionych. W szczególności z treści tego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że obejmuje on każde urządzenie wodne, które pozwala na korzystanie z wód. 2. Przedłożona przez inwestora dokumentacja nie wskazuje, aby stanowiska cumownicze miały piętrzyć wody rzeki, aczkolwiek inwestor w zgłoszeniu określił przedmiot robót jako urządzenie piętrzące, co nie ma jednak wiążącego znaczenia dla przesądzenia o przeznaczeniu zamierzonych robot, bowiem dla określenia ich rzeczywistego charakteru nie może miarodajne być ich werbalne oznaczenie, lecz decydującymi są dane techniczne sprecyzowane w dokumentacji złożonej przez inwestora, a z tych wynika, że zgłoszone urządzenia wodne to wyłącznie stanowiska cumownicze składające się z metalowych pali i mocowanych do nich pomostów pływających, do których mają przybijać jednostki pływające, a zatem nie są to urządzenia hydrotechniczne piętrzące. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela powyższe poglądy, natomiast nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 3 sierpnia 2010r. II OW 12/10 w którym przyjęto, że użycie w przepisie art.9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne zwrotu "w szczególności" oznacza, że co do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie urządzeń wodnych ustawodawca sam rozstrzygnął, iż są one urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych, oraz korzystaniu z nich. Skoro zaś mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien on być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich o których mowa w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni przepisu art.82 ustawy Prawo budowlane, który to przepis reguluje właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej nie można zapominać, że zasadą jest, iż starosta jest organem I instancji, a organem II instancji jest wojewoda. Wyjątkiem od tej zasady jest rozwiązanie zawarte w art. 82 ust.3 zgodnie z którym w sprawach określonych obiektów i robót budowlanych wojewoda jest organem I instancyjnym. Analizując te przypadki w których wojewoda jest organem I instancyjnym można stwierdzić, że dotyczą one takich obiektów i robót budowlanych, które mają szczególnie istotne społeczne znaczenie ( art.82 ust.3 pkt 2 ustawy ), bądź też położone są na szczególnie istotnych i ważnych obszarach ( art.82 ust.3 pkt 1,3,3a,4,5 ustawy ). Zgodnie z art. 82 ust.3 pkt 2 ustawy wojewoda jest organem I instancyjnym w stosunku do obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie ( Dz.U.2007.86.579), definiuje i określa ten rodzaj budowli. Natomiast spór kompetencyjny, który powstał dotyczy prac polegających na przebudowie stawu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], obejmującej odmulenie dna, naprawę i profilowanie skarp brzegowych wraz z ich umocnieniem, a także przebudowanie odpływu poprzez dobudowanie do istniejącego przepustu betonowego stojaka mnicha prefabrykowanego oraz umocnienie rowu. Z dołączonej dokumentacji technicznej wynika, że jest to naturalny staw, którego linia brzegowa wynosi około 600 długości, głębokość stawu wynosi 0,9 m, a w okresie suszy w ogóle nie ma w nim wody. Jest rzeczą bezsporną, że przedmiotowy staw i zakres prac, które maja być wykonane nie należy do obiektów o których mowa w art.82 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przedmiotowy obiekt zalicza się do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art.9 ust.1 pkt 19 lit.c ustawy Prawo wodne i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nadto należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy problematyką uregulowaną w ustawie Prawo budowlane i problematyką uregulowaną w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. ( wyrok NSA z dnia 22 października 2010r. II OSK 1654/09 ). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Krakowskiego jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Gminy Z. w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa stawu zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] obręb B., jedn. ewid. Z.