II SA/Kr 254/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K.H. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IISA/Kr254/13 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. , na wniosek K.H. , wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr [...] i [..] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] Obr [...] w K". W dniu 11 maja 2010 r. K.H. złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. Prezydent odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Organ pierwszej instancji podkreślił, że art. 98 § 1 k.p.a. stanowi o dopuszczalności fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że zawieszenie postępowania nie jest zasadne, ponieważ w dniu 27 czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Powołując się na tę okoliczność organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, a w przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany je umorzyć. Wobec powyższego, mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej organ pierwszej instancji uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. K.H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 98 § 1, art. 102 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację oraz złamanie ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 8. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony, a organ pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia żadnej z przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie. Organ nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K.H. . W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zażalenie wpłynęło do organu l instancji 16 sierpnia 2010 r., natomiast kwestionowane postanowienie zostało .doręczone pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 19 sierpnia 2010 r., a więc 3 dni później. Zaszła zatem sytuacja, w której zażalenie zostało wniesione jeszcze przed doręczeniem jego autorowi kwestionowanego postanowienia. Opisana sytuacja powoduje, że zostało wniesione zażalenie na akt, który nie wszedł jeszcze do obrotu prawnego. Skargą K.H. zaskarżył powyższe postanowienie wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a., tj. art. 40 § 2 oraz art. 77 § 1. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium pominęło fakt, iż postanowienie Prezydenta z dnia 26 lipca 2010 r. skarżący (w imieniu którego działają pełnomocnicy W.K. i T.S. ) odebrał w dniu 10 sierpnia 2010 r. Postanowienie doręczone skarżącemu jest identyczne z postanowieniem, które później odebrał pełnomocnik T.S. i nie zawiera żadnych treści, które mogłoby wskazywać na jego informacyjny charakter. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 77/11, oddalił skargę K.H na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013r. sygn. II OSK 1817/11 Naczelny Sad Administracyjny w warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Równocześnie zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego wyroku naczelny Sad Administracyjny wskazał między innymi, że normy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczenie stanowią w istocie gwarancje przestrzegana przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ich celem jest ochrona obywatela w związku z czym nie mogą być one interpretowane niejako na jego szkodę, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia odwołania (zażalenia) od wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za rozpoznaniem przez organ odwoławczy przedmiotowego zażalenia. Jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Postanowienie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Postanowienie (decyzja) rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Mając powyższy przepis na uwadze, oraz że zgodnie z art. 126 k.p.a. stosuje się go odpowiednio do postanowień, stwierdzić należało, że postanowienie Prezydenta z dnia 26 lipca 2010 r. weszło do obrotu prawnego już w dniu 9 sierpnia 2010 r., gdy doręczono je stronie postępowania - Wydziałowi Skarbu Miasta Gminy K. (k. [...] akt administracyjnych). Ponadto w dniu, w którym przedmiotowe postanowienie doręczono K.H. tj. 10 sierpnia 2010 r., owo postanowienie doręczono jeszcze innym uczestnikom postępowania – J.O. , W.P. i Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. . Nie można zatem twierdzić, iż rozpoznaniu przedmiotowego zażalenia sprzeciwiał się fakt, iż w chwili jego wniesienia zaskarżone postanowienie nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Za rozpoznaniem przedmiotowego zażalenia przemawia również okoliczność, iż skarżący, działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zastosował się do pouczenia zawartego w przesłanym mu bezpośrednio postanowieniu i wniósł w ustawowym terminie zażalenie. Co więcej -przekazał swojemu pełnomocnikowi przedmiotowe postanowienie a ww. zażalenie zostało przez tego pełnomocnika sporządzone. Niewłaściwe doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu l instancji - to organ l instancji doręczył przedmiotowe postanowienie z naruszeniem przepisu art. 40 § 2» k.p.a. Strona postępowania nie powinna być natomiast obciążona skutkami błędnego działania organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Pominięcie powyższych okoliczności przez organ II instancji stanowiło naruszenie, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 k.p.a.) a także przepisu stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania (art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za rozpoznaniem przez organ odwoławczy przedmiotowego zażalenia. Jednakże ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę również i tej okoliczności, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła się treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona została ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, póz. 18). Przedmiot niniejszej sprawy związany jest z kwestią dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, póz. 137). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu l instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie © odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. -może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, (tak NSA w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013r. sygn. II OSK 2991/12, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela). Ponownie rozpoznając sprawę samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. będzie obowiązane wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 190 p.p.s.a. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 p.p.s.a., na które składają się: zwrot wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego za dwukrotny udział przed sądem l Instancji oraz zwrot opłat skarbowych od pełnomocnictwa