I OSK 70/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie trzydziestu dni aktu administracyjnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] działek o numerach [...], obręb [...] oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dniu 2 listopada 2005 r. M.B. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o regulację stanu prawnego dróg i gruntów zajętych pod rurociąg i drogę. Starosta zawiesił swoje postępowanie i zwrócił się w listopadzie 2005 r. do Wojewody Małopolskiego celem wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Identyczny wniosek do Wojewody Małopolskiego w sprawie wydania decyzji o uregulowaniu stanu prawnego działek zajętych pod drogę powiatową wniosła w dniu 7 listopada 2005 r. M.B. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu konieczności zebrania dokumentów i zlecenia sporządzenia dokumentów geodezyjnych. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do końca 2009 r. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] parcel nr [...] stanowiących część działki nr [...]. M.B. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. ponownie zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o uregulowanie stanu prawnego działek wskazując, że chodzi jej o działki nr [...] zajęte pod drogę publiczną informując przy tym, że wcześniej podała błędne numery działek. Ponieważ działki nr [...] zajęte zostały pod drogę publiczną powiatową relacji [...], a działki nr [...] pod drogę publiczną relacji [...], Wojewoda prowadził dwa odrębne postępowania. W sprawie dotyczącej wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a oznaczonych jako działki nr [...], pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania związanych z koniecznością dalszego zgromadzenia dowodów, a także dużą ilością załatwianych spraw. Termin załatwienia niniejszej sprawy wyznaczył na dzień 31 marca 2011 r. Następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania analogicznie jak uprzednio oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 grudnia 2011 r. W dniu 14 czerwca 2011 r. wpłynęła do sądu administracyjnego skarga Prokuratora Okręgowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Małopolskiego polegającego na braku wydania decyzji w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...], dotyczącej przejęcia na własność Gminy [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], zajęte pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Prokurator wniósł o zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania decyzji w sprawie. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie, zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] działek o numerach [...], obręb [...] oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku ze skargą kasacyjną Wojewody Małopolskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 415/12, którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Powodem wydanego rozstrzygnięcia był fakt pominięcia przez Sąd I instancji M.B. jako strony postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując na jej zasadność. Podkreślił, iż istotę spraw ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego stanowi badanie przez sąd, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, czy też mają co do zasady charakter pozorny. Sąd I instancji stwierdził, że przyjmując, iż wniosek M.B. z dnia 30 kwietnia 2010 r. (data wpływu 20 maja 2010 r.) zainicjował kontrolowane postępowanie, należy uznać, że Wojewoda Małopolski do daty wydania wyroku w niniejszej sprawie miał aż nadto dużo czasu (niemal dwa i pół roku), żeby zakończyć sprawę przez wydanie decyzji bez uchybienia przepisom art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie jest wyznaczony hipotezą art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wszczynając niniejsze postępowanie Wojewoda Małopolski dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2010 r., który w części był przydatny również dla ustalenia niektórych okoliczności w niniejszym postępowaniu. Jedyne czynności ukierunkowane na wydanie decyzji jakie w tym czasie podjął związane są z wystąpieniem do Starostwa Powiatowego w Chorzowie pismem z dnia 12 sierpnia 2010r. o przesłanie żądanych w nim wypisów z ewidencji gruntów wraz z kopią mapy ewidencyjnej, które otrzymał 2 września 2010 r. Przedstawione akta nie obrazują innych czynności organu, nie mniej jednak wynika z nich fakt uzyskania w maju 2011r. odpisów z ksiąg wieczystych dla różnych działek. Po tym okresie nie zgromadzono w sprawie żadnych dokumentów oraz nie podejmowano żadnych czynności, zaś o ewentualnej zmianie stanu faktycznego Wojewoda Małopolski nie zawiadamiał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdzony stan, tj. w istocie brak czynności organu, oznacza zaś, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszone natomiast przez Wojewodę Małopolskiego w postanowieniach, a potem w odpowiedzi na skargę okoliczności, które miały usprawiedliwiać wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy - po pierwsze, nie upoważniają do wyznaczania terminów tak odległych, po wtóre zaś - zupełnie nie przystają do niniejszego stanu faktycznego, w której organ w zasadzie nie działa. Ilość spraw, czy względy organizacyjne z zasady również nie powinny prowadzić do wielomiesięcznych opóźnień w załatwianiu spraw. Nadto, gdyby ustawodawca uznał, że sprawy tej kategorii co niniejsza nie mogą być załatwianie w okresie maksymalnie 2 miesięcznym, to wyznaczyłby we właściwej ustawie inne (dłuższe) terminy ich załatwiania. Ponadto postępowanie administracyjne dotyczące regulacji stanów prawnych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma zasadnicze znaczenie dla innych spraw administracyjnych, czy cywilnych, a wydana w nim pozytywna decyzja deklaratoryjna stanowi wyłączy dowód stwierdzonych nią zdarzeń prawnych. Zatem istotne jest załatwienie sprawy również i z tego powodu. Wojewoda Małopolski od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżonemu wyroku zarzucając: – naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Wojewoda Małopolski prowadząc postępowanie w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działał w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym konieczne było wyznaczeniu mu trzydziestodniowego terminu na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie; – naruszenie przepisu postępowania, a to art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie stosował ich w sposób należyty, w szczególności wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej oraz bezpodstawnie przekroczył termin określony ustawą do rozpoznania sprawy a wynikający z art. 35 k.p.a., stosując jakiekolwiek argumenty w uzasadnieniu przesunięcia terminu załatwienia sprawy i wyznaczając w sposób dowolny nowy termin jej załatwienia, co zdaniem Sądu świadczy o pozornym charakterze podejmowanych przez organ czynności; – naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; – naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na mylnym uznaniu, iż organ II instancji wszczynając postępowanie dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2012 r., który w części był przydatny również dla ustalenia niektórych okoliczności w niniejszym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. M.B. pismem procesowym z dnia 18 marca 2013 r. wskazała, że podtrzymuje stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze na przewlekłość organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd I instancji, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski działał w sposób rażąco przewlekły, co wyczerpująco uzasadnił i stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Ocenę zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji uzasadnił przede wszystkim stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi, w ramach których organ orzekający kilkakrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy jednocześnie nie dokonując w postępowaniu praktycznie żadnych czynności prowadzących do jej zakończenia. Ponadto wskazane przez organ względy organizacyjne i duża ilość załatwianych spraw również nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego opóźnienia w sprawie, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny. Nie wynika natomiast z akt sprawy, aby zaistniałą przewlekłość postępowania skarżący kasacyjnie wyjaśnił w toku tego postępowania jakimikolwiek obiektywnymi okolicznościami, które faktycznie uzasadniałyby niezakończenie sprawy w terminach prawem przepisanych, a czas prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi jedną z podstawowych zasad tego postępowania określonych w art. 12 k.p.a. Zatem niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Ponadto zarzut naruszenia art. 7, 77, 75 § 1 i 80 kpa również jest nieuzasadniony, gdyż nie można uznać, iż Sąd I instancji błędnie ocenił postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie przez Wojewodę. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest bezzasadny na gruncie przedmiotowego postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaistnienie w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów określających termin jego prowadzenia (art. 35 kpa) oraz określających czynności podejmowane w przypadku jego niedotrzymania (art. 36 kpa), argumenty na co wskazał wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.