II SAB/Kr 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę I. zobowiązuje Wojewodę do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa działek o numerach [...] ,[...] [...] obr. [...] II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 2 listopada 2005 r. M.B. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o regulację stanu prawnego dróg i gruntów zajętych pod rurociąg i drogę. Po ustaleniu, że wnioskodawczyni domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), Starosta zawiesił postępowanie i zwrócił się w listopadzie 2005 r. do Wojewody o wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Analogiczny wniosek do Wojewody w sprawie wydania decyzji o uregulowaniu stanu prawnego działek zajętych pod drogę powiatową wniosła w dniu7 listopada 2005 r. M.B. Po ustaleniu, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą jest wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] [...] i części działki nr [...], dopiero pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. organ ten poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu konieczności zebrania dokumentów , w tym zlecenia sporządzenia geodezyjnych. Termin załatwienia sprawy organ wyznaczył do końca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę A. parcel nr [...] ,[...],[...] stanowiącej część działki nr [...] M.B. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. ponownie zwróciła się do Wojewody o uregulowanie stanu prawnego działek wskazując, że chodzi jej o działki nr [...] –[...] zajęte pod drogę publiczną informując przy tym, że wcześniej podała błędne numery działek. Mając na uwadze, że działki nr [...] i [...] zajęte zostały pod drogę publiczną powiatową relacji [...] w K. a działki nr [...] ,[...] ,[...] pod drogę publiczną relacji [...] ul. [...] , Wojewoda prowadził dwa odrębne postępowania. W sprawie dotyczącej wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] ,[...] , pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. , Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania związanych z koniecznością dalszego zgromadzenia dowodów - w tym dokumentacji geodezyjnej, koniecznością udostępnienia akt stronom , a także dużą ilością spraw załatwianych według kolejności wpływu. Termin załatwienia niniejszej sprawy wyznaczył na 31 marca 2011 r. Z przedstawionych akt wynika, że do dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda uzupełnił materiał sprawy o wypisy z ewidencji gruntów, projekt rozgraniczenia działek, akty notarialne i odpis z księgi wieczystej. Następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewoda poinformował o przyczynach nie zakończenia postępowania analogicznie jak uprzednio, oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 grudnia 2011 r. W tym stanie sprawy, w dniu 14 czerwca 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skarga Prokuratora Okręgowego na bezczynność Wojewody , polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczącej przejęcia na własność Gminy C. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...], zajęte pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Prokurator wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie. Na rozprawie sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłość postępowania w tej sprawie. W skardze Prokurator Okręgowy zarzucał naruszenie art. 12 k.p.a. przez to, że organ bezzasadnie przesuwał termin załatwienia sprawy , nie wyznaczając możliwie najkrótszego efektywnie czasu, jakim dysponował pomiędzy datami wydawania kolejnych zawiadomień o niemożności załatwienia sprawy. Wyznaczeniu nowego prawie 9-cio miesięcznego terminu powinno być rozumiane jako opieszałość organu. Powyższe, zdaniem skarżącego podmiotu, stanowi o nieuzasadnionej bezczynności tego organu w wydaniu decyzji. W skardze powołano się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. l SAB/Wa 116/10 (Lex nr 599439) oraz wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. VI SAB/Wa 29/07 (Lex nr 438641). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając skargę za bezzasadną. Wskazywał, że z art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 k.p.a.) lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu). Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej skargi organ dopełnił obowiązku powiadomienia stron postępowania o innym terminie załatwienia sprawy i jednocześnie wyznaczył nowy termin jej załatwienia. Powodem przesunięcia terminu i wyznaczenie go dopiero na dzień 30 marca 2012 r. są przyczyny obiektywne, niezależne od organu, takie jak pozyskanie środków finansowych od Ministerstwa Finansów na przeprowadzenie prac geodezyjnych niezbędnych do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Organ administracji publicznej wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, jest nim związany. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę C. działek o numerach [...] ,[...] ,[...], obręb [...], jak również stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku ze skargą kasacyjną Wojewody , Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 415/12, którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oddalając też wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku, mając na uwadze stan faktyczny sprawy wskazał w szczególności, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zarówno jej podstawami, jak i zarzutami w niej podniesionymi, przy czym bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem w postępowaniu przed Sądem I instancji strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Bezsporne w sprawie jest, że wniosek do Wojewody o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną złożyła M.B. i z jej wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Nie budzi wątpliwości, że M.B. – właścicielka przedmiotowej nieruchomości – ma interes w postępowaniu sądowym dotyczącym przedmiotowego postępowania administracyjnego zainicjowanego jej wnioskiem. Fakt, że stosowną skargę do sądu administracyjnego wniósł prokurator nie pozbawia jej przymiotu uczestnika postępowania na prawach strony. W postępowaniu przed Sądem I instancji nie doręczono M.B. odpisu skargi i nie powiadomiono o terminie rozprawy, czym pozbawiono M.B. możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona na skutek naruszenia właściwych przepisów (art. 91 § 2 p.p.s.a.) przez sąd nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości działania w postępowaniu sądowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 186 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy była ona prowadzone z udziałem wnoszącego skargę Prokuratora Okręgowego w K. , organu - tj. Wojewody jak również M.B. i Gminy A. Podmioty biorące udział w postępowaniu sądowym już uprzednio nie zmieniły prezentowanych stanowisk, zaś M.B. i Gminy A. którym doręczono odpisy skargi oraz odpowiedzi na skargę, nie złożyły pism , jak również nie wzięły udziału w rozprawie dnia 27 września 2012r. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu dopuścił dowód z akta sygn. II SAB/Kr 129/12 , na okoliczność przedmiotu postępowania zakończonego decyzją Wojewoda z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola legalności działania organów administracji obejmuje również kontrolę bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych między innymi w sprawach, które kończy wydanie decyzji ( art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – jak sprecyzował to skarżący prokurator na rozprawie – należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 36 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści § 2 art. 36 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od niego. Te przepisy w toku postępowania przed Wojewodą , jako organem pierwszej instancji prowadzącym postępowanie, nie były należycie stosowane. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ administracji właściwy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ma obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wymagane jest, aby każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo poinformowanie strony o przyczynie nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie jest bowiem tak, że jakikolwiek argument podany przez organ będzie uzasadniał przesunięcie terminu załatwienia sprawy, a nowo wyznaczany termin może być dowolny. Taka jest właśnie istotna spraw ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, w którym sąd administracyjny bada, czy podejmowane czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, czy też mają co do zasady charakter wręcz pozorny, a przede wszystkim organ wyznacza nowe terminy załatwienia sprawy podając te same przyczyny nie dochowania wcześniejszych terminów. Przyjmując, że to dopiero wniosek M.B. z dnia 30 kwietnia 2010 r. ( data wpływu 20 maja 2010r. ) zainicjował kontrolowane postępowanie, należy uznać, że Wojewoda do daty wydania wyroku w niniejszej sprawie miał aż nadto dużo czasu ( niemal dwa i pół roku ), żeby zakończyć sprawę przez wydanie decyzji bez uchybienia przepisom art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie jest wyznaczony hipotezą art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wszczynając niniejsze postępowanie Wojewoda dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2010 r. , który w części był przydatny również dla ustalenia niektórych okoliczności w niniejszym postępowaniu. Jedyne czynności ukierunkowane na wydanie decyzji jakie w tym czasie podjął związane są z wystąpieniem do Starostwa Powiatowego w C. pismem z dnia 12 sierpnia 2010r. o przesłanie żądanych w nim wypisów z ewidencji gruntów wraz z kopią mapy ewidencyjnej, które otrzymał 2 września 2010 r. Przedstawione akta nie obrazują innych czynności organu, nie mniej jednak wynika z nich fakt uzyskania w maju 2011r. odpisów z ksiąg wieczystych dla różnych działek. Po tym okresie nie zgromadzono w sprawie żadnych dokumentów oraz nie podejmowano żadnych czynności, zaś o ewentualnej zmianie stanu faktycznego Wojewoda nie zawiadamiał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdzony stan, tj. w istocie brak czynności organu, oznacza zaś, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszone przez Wojewodę w postanowieniach , a potem w odpowiedzi na skargę okoliczności, które miały usprawiedliwiać wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy - po pierwsze, nie upoważniają do wyznaczania terminów tak odległych, po wtóre zaś - zupełnie nie przystają do niniejszego stanu faktycznego, w której organ w zasadzie nie działa. Ilość spraw , czy względy organizacyjne z zasady również nie powinny prowadzić do wielomiesięcznych opóźnień w załatwianiu spraw. Nadto, gdyby ustawodawca uznał, że sprawy tej kategorii co niniejsza nie mogą być załatwianie w okresie maksymalnie 2 miesięcznym, to wyznaczyłby we właściwej ustawie inne (dłuższe) terminy ich załatwiania. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że postępowanie administracyjne dotyczące regulacji stanów prawnych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma zasadnicze znaczenie dla innych spraw administracyjnych, czy cywilnych, a wydana w nim pozytywna decyzja deklaratoryjna stanowi wyłączy dowód stwierdzonych nią zdarzeń prawnych. Równie ważne jest zatem zakończenie sprawy decyzja odmowną, albo taka decyzją w innym sposób. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę w niniejszej sprawie uznał za zasadną, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.