III SA/Kr 998/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 14 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w W kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie przepisu art.216. art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2005.8.60) - postanowieniem z dnia 14 maja 2012r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą A Spółka z o.o. w W, od pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2010 r . nr [...]. W piśmie tym organ celny poinformował skarżącą o utracie ważności poświadczeń rejestracji automatów do gier o niskich wygranych dokonanych w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] 2004 r. w związku z jej wygaśnięciem . Organ wyjaśnił, że na podstawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U.2003.102.946), poświadczenia rejestracji automatów o niskich wygranych traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia . Skarżąca powyższe pismo potraktowała jako decyzję i wniosła od niego odwołanie domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że poświadczenie rejestracji automatu stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier . Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych(Dz.U.2003.102.946) , określające m.in. warunki eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, nie określa formy poświadczenia rejestracji ; nie wskazano w nim, że poświadczenie rejestracji następuje w formie decyzji. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. , sygn. akt l SA/Bk 752/10 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził , że "poświadczenie rejestracji nie jest ostateczną decyzją administracyjną. W opinii Sądu poświadczenie rejestracji automatu nie zostało dokonane w formie decyzji administracyjnej. Jest to jedynie czynność materialne - techniczna organu administracji publicznej, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa . Niemniej jednak czynność ta wywołuje określone skutki natury prawnej, co jednak nie oznacza, że ta forma działania administracji ma charakter decyzji administracyjnej. W konsekwencji, cofnięcie rejestracji nie następuje w trybie weryfikacji decyzji ostatecznej. Skutki prawne czynności materialno - technicznej, jak również sama czynność materialno - techniczna nie mogą być bowiem weryfikowane w trybie przewidzianym dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej." Organ celny w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podzielił powyższe stanowisko podnosząc , że stanowisko to spotkało się z aprobatą także innych sądów administracyjnych (por. wyroki z dnia: 22.03.2012r, sygn. akt III SA/Kr 774/11; 20.10.2011 r., sygn. akt III SA/Gd 267/11). W ocenie organu utrata ważności poświadczenia rejestracji jako czynność faktyczna, materialno - techniczna nie jest dokonywana ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia. W ocenie organu , z treści § 10 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w sposób jednoznaczny i jasny wynika, że poświadczenie rejestracji traci ważność, tzn. skutek następuje z mocy prawa. Tak więc skoro poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa, brak jest przesłanek do wydawania decyzji rozstrzygającej o utracie ważności tego poświadczenia. Oznacza to, że pismo z dnia [...] 2011 r. organu pierwszej instancji miało jedynie charakter informacyjny i nie przysługuje od niego odwołanie. Wskazując na powyższe okoliczności organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której zarzucono naruszenie art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art 207 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w wyniku błędnej kwalifikacji charakteru prawnego pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2010 r., które - w ocenie skarżącej - zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono , że stanowisko Dyrektora Izby Celnej, nie uznające ww. pisma Naczelnika Urzędu Celnego za decyzję administracyjną pozostaje w sprzeczności z powszechną linią orzeczniczą oraz praktyką działania organów administracji. Skarżąca podniosła , że Naczelny Sąd Administracyjny w licznych rozstrzygnięciach przesądził, iż stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gry nie jest jedynie czynnością faktyczną, a nawet materialno-techniczną, ale może odbyć się wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r. , syg.akt II GSK 2128/11 , Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji " ma charakter decyzji administracyjnej , miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie określano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę." Wojewódzkie sądy administracyjne również potwierdziły w swoich rozstrzygnięciach powyższe stanowisko tzn., że pisma organów celnych informujące o utracie ważności poświadczeń rejestracji konkretnych automatów w związku z wygaśnięciem zezwoleń "pierwotnych", stanowiły w istocie decyzje administracyjne, gdyż pomimo uchybień i braków, zawierały niezbędne elementy decyzji. Stanowisko to zostało potwierdzone również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012r. , sygn. akt II GSK 65/12. W ocenie skarżącej , pismo Naczelnika Urzędu Celnego, wymienione na wstępie , jest decyzją administracyjną , od której przysługuje odwołanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z kolei na poparcie stanowiska, że pismo organu celnego informujące o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu nie jest decyzja administracyjną , organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych , które taki pogląd przyjęły w swoich wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2012.153.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść , że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od oceny charakteru pisma organu celnego informującego o wygaśnięciu ważności rejestracji automatu do gier hazardowych . Stanowiska stron sporu są rozbieżne , a dodatkowo - każda ze stron na poparcie swojego stanowiska wskazuje na orzecznictwo sądów administracyjnych , w którym - jak z tego wynika - również nie ma jednolitości. Sytuacja ta wynikła z tego , że obowiązujące przepisy nie regulują ani formy wydawania takich pism , ani tego czy w ogóle organy są uprawnione do ich wydawania. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko skarżącej , pomimo iż we wcześniejszych wyrokach tj. w wyroku z dnia 16 listopada 2011r. , sygn. akt III SA/Kr 277/11 oraz w wyroku z dnia 22 marca 2012r. , sygn. akt III SA/Kr 774/11 wyrażał pogląd wedle którego pismo organu celnego informujące stronę o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu miało jedynie charakter informacyjny i w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie. Zmiana stanowiska tut. Sądu w kwestii natury prawnej zarówno "poświadczenia rejestracji "jak i " utraty ważności poświadczenia rejestracji" została spowodowana analizą orzecznictwa sądów administracyjnych , które zapadało w różnych stanach faktycznych i z których wynikało , iż okoliczności utraty ważności poświadczenia rejestracji mogą być przedmiotem sporu pomiędzy stroną , a organem. W orzecznictwie problem prawny pojawił się na tle stosowania § 10 ust.4 pkt.1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych , zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność między innymi wraz z wygaśnięciem zezwolenia , o którym mowa w art.24 ust.1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. 1998.102.650). Wątpliwości dotyczyły tego, czy poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa i czy o tym ma rozstrzygać organ , jeśli tak , to w jakiej formie , czy przepis ten dotyczy również przypadków , gdy zezwolenie w oparciu o które nastąpiła rejestracja automatów , zostało cofnięte ; czy w takim przypadku , gdy organ cofa zezwolenie , poświadczenie rejestracji także traci ważność ? Wątpliwości pojawiają się również w sytuacjach , gdy pierwotne zezwolenie , w oparciu o które nastąpiła rejestracja automatów co prawda wygasło , ale uprawniony podmiot posiada inne ważne zezwolenia , w oparciu o które prowadzi działalność w zakresie gier i zakładów wzajemnych i decyduje się przenieść automaty z pierwotnego zezwolenia do innych ważnych zezwoleń , które są w jego posiadaniu. Tych wątpliwości jest wiele i nie sposób przytoczyć ich wszystkich. Okoliczności , które powodują utratę ważności poświadczenia rejestracji można upatrywać zarówno w stanie technicznym tych urządzeń , gdy nie jest on zgodny z warunkami rejestracji , jak i po stronie prowadzącego tę działalność np. wobec naruszenia warunków jej prowadzenia. W związku z powyższym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1677/11 z którego wynika, że okoliczności wymienione w § 10 ust.4 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności " poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. W ocenie tut. Sądu , nie do zaakceptowania jest sytuacja , że w przypadkach niespornych , organ pisemnie informuje stronę o utarcie ważności poświadczenia rejestracji automatów , natomiast decyzje wydaje tylko w przypadku okoliczności wymienionych w ww. § 10 ust.4 rozporządzenia , które są przedmiotem sporu . Mając na uwadze ochronę uprawnienia do eksploatacji określonego automatu , zgodzić należy się z tym kierunkiem orzecznictwa sądów administracyjnych , zgodnie z którym stwierdzenie utraty tego uprawnienia powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym , w każdym przypadku , w którym poświadczenie rejestracji traci ważność organ winien wydać decyzję . Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2012r. , sygn. akt II GSK 2214/11 stwierdził , że " zarówno wtedy , kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło) , jak i wtedy , kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne , organ powinien stwierdzić utratę ważności " poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna , bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego " poświadczenia rejestracji" automatu". Powyższa teza dotyczy również przypadku utraty uprawnienia do prowadzenia działalności wobec cofnięcia przez organ zezwolenia na urządzanie gier na automatach . Podsumowując należy stwierdzić , że ustawodawca nie określił w obowiązujących przepisach formy działania organu zarówno w przypadku "poświadczenia rejestracji" automatu , jak i w przypadku utraty ważności "poświadczenia rejestracji". Ocena natury prawnej tych czynności organu prowadzi do wniosku , iż właściwą formą działania jest decyzja administracyjna mając na uwadze , że zgodnie z art.104 Kpa zasadą jest załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji. Ta forma może być też określona czasownikowo poprzez przyznanie organowi kompetencji do rozstrzygania sprawy poprzez zezwolenia, stwierdzenie , czy cofnięcie . Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego wymienione na wstępie , stwierdzające utratę ważności poświadczenia rejestracji automatów o niskich wygranych stanowiło decyzję administracyjną ( mimo jej wadliwości ) , co oznacza , że przysługiwało od niej odwołanie do organu drugiej instancji. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.