III SA/Kr 1204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J z dnia [...] 2012 r., znak: [...], o odmowie przyznania J. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym D. Ś. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 kwietnia 2012 r. J. Ś. wniósł do organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną D. Ś. Organ I instancji - Wójt Gminy J – decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...], odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że z przedłożonych organowi dokumentów oraz poczynionych przez niego ustaleń wynika, iż osoba wymagająca opieki – D. Ś. – pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącym, co w świetle art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego rodzaju świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji J. Ś. podniósł, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Zaznaczył, że żona ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Podkreślił, że z uwagi na jej zły stan zdrowia, spowodowany nieuleczalną chorobą, nie może pozostawić jej bez opieki i podjąć pracę zarobkową. Stan zdrowia żony nie pozwala także, aby pozostawała ona sama w domu, bez żadnej opieki. Dorosłe dzieci mieszkają bowiem poza domem i pracują zawodowo. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, m. in. w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, zdaniem Kolegium, że D. Ś., jako osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z J. Ś., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego spełniona została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 ustawy, uniemożliwiająca przyznanie żądanego świadczenia. Kolegium podniosło także, że ustawodawca nowelizując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji, gdy współmałżonek legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe na uwadze Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. W skardze na powyższą decyzję, nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, J. Ś. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z artykułem 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), stanowiącym materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, ze zm., zwanej dalej Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, jako powód takiego negatywnego rozstrzygnięcia fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącym oraz okoliczność nieposiadania przez skarżącego i wnioskodawcy zarazem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie jest nie do zaakceptowania w świetle wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż prawidłowo dokonana interpretacja przepisów ustawy prowadzi do zgoła odmiennych wniosków niż to wysnuły organy. Art. 17 ust. 1 pkt 2. ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucji RP). Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacja ta nie zmieniła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Trafnie zwraca się jednak uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 512/12; WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 92/11). Także po kolejnej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia przyjęta przez organy w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tezy, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zwrócić należy uwagę organom, że świadczenie pielęgnacyjne, ustanowione przecież w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem, mogłoby być zatem przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Jest to argumentacja ad absurdum (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn.. akt III SA/Kr 328/12 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 78/12; WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012r., sygn.. akt IV SA/Po 255/12 – orzeczenia dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie nie może zaaprobować takiej wykładni omawianego przepisu, gdyż byłaby ona sprzeczna z podstawowymi zasadami obowiązującego porządku prawnego, akcentowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, przed jego wykładnią językową. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. W świetle prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, iż pozostawanie w związku małżeńskim jest przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą pozostającą w tym związku, która wymaga opieki, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu, w ocenie Sądu, kontrolowane w tej sprawie decyzje naruszają prawo materialne - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust.1 Konstytucji RP - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, organy w ogóle nie zweryfikowały okoliczności związanej istnieniem dorosłych dzieci skarżącego i jego wymagającej opieki współmałżonki. Tego aspektu nie można pomijać w procesie decyzyjnym w tego rodzaju sprawach. Zwrócić należy uwagę organom, że dzieci skarżącego i jego współmałżonki należą do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a co za tym idzie, do kręgu osób, którym może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Rzeczą organów było więc ustalić okoliczności związane z możliwością sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną i chorą matką. Dopiero ustalenie, ze nie mogą oni sprawować opieki otwiera ewentualną możliwość przyznania świadczenia współmałżonkowi, który jako wnioskodawca spełnia wszystkie ku temu przesłanki. Podnieść należy, że przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć można, iż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. dzieci, z osobą wymagającą opieki nie są w stanie tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorą matką. Wskazać też trzeba, że fakt, iż dzieci pracują zawodowo, nie wyłącza - w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy - możliwości sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest bowiem właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zaś częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Dla oceny omawianej kwestii nie ma również znaczenia okoliczność, że dzieci mieszkają pod innym adresem niż matka i ojciec. W tym więc zakresie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.