II SAB/Kr 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału w T. Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku T.K. z dnia 23 listopada 2011 r. – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. na rzecz skarżącego T.K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi T.K. na bezczynność Operatora [...] S.A. Oddział w T. , polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 23 listopada 2011 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Skarżący domagał się stwierdzenie bezczynności spółki, zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także zasądzenia na na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieni skargi T.K. zawarł rozważania dotyczące braku obowiązku wyczerpania przed jej złożeniem trybu przesądowego . Co do obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący powoływał treść art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy , który stanowi, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). W tym zakresie podkreślał, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe. Miało ono na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego , zaś oznacza , że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu ,a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań skarżący podkreślał, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Co do stanu faktycznego skarżący podawał, że wezwaniem dnia 23 listopada 2011 r., znak [...] , wystąpił do Operator [...] S.A. Oddział w T. z wnioskiem m. in. udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu .Wobec braku odpowiedzi ze strony spółki skarżący wystosowałem kolejne pismo, z dnia 15 grudnia 2011 r., znak [...], na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 20 grudnia 2011 r., znak [...] oraz pismem z dnia 31 grudnia 2011 r [...] . W toku sprawy skarżący wystosowałem jeszcze pismo z dnia 27 lutego 2012r., znak [...], do Starostwa Powiatowego w K. - na które otrzymałem odpowiedź pismem z dnia 19 marca 2012r., znak [...] , oraz pismo z dnia 27 lutego 2012r., znak [...], do spółki, na które odpowiedź otrzymałem pismem z dnia 13 marca 2012r., znak [...]. Następnie w celu pozyskania zaświadczenia o lokalizacji ogólnej, na podstawie której został obudowany przedmiotowy gazociąg , skarżący wystąpił do Archiwum Państwowego K. z pismem z dnia 4 lipca 2012r., znak [...] , na które otrzymałem odpowiedź pismem z dnia 16 lipca 2012r. W dniu 4 lipca 2012r. skarżący wystosował jeszcze kolejne pisma znak [...] oraz [...] , na które odpowiedź otrzymał pismem z dnia 30 lipca 2012r., znak [...], oraz pismem z dnia 7 sierpnia 2012r, znak [...] . W celu pozyskania niezbędnych informacji skarżący wystosowałem jeszcze pismo z dnia 14 września 2012r., znak [...] do Urzędu Gminy w W. , na które odpowiedź otrzymał pismem z dnia 1 października 2012r., znak [...] . Dołączają powyższe pisma T.K. dodatkowo wyjaśniał, że do daty sporządzenia skargi nie otrzymałem jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej przeze niego formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę spółka Operator [...] S.A. Oddział w T. wnosiła o jej odrzucenie, ewentualnie – o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie, powołując treść art. 52 i art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , Spółka wskazywała, że skarga została zatem złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga została bowiem wniesiona dnia 24 stycznia 2013r., a stanowisko spółki w sprawie skarżący otrzymał co najmniej 28 marca 2012 r. Nadto, skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Operator [...] S.A. podjęła bowiem w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisma Spółki, z powodu zawarcia w nich minimum niezbędnych elementów, należy uznać w istocie za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tej przyczyny, że spółka nie miała obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których domagał się skarżący. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy podmiot ten milczy wobec wniosku strony. Stanowisko zajęte w niniejszej sprawie sprowadza się istocie do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, stąd nie można jej postawić Spółce zarzutu bezczynności. Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia powyższej argumentacji , co do wniosku alternatywnego o oddalenie skargi Spółka wskazywała na brak po jej stronie obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których żądał T.K. . W tym zakresie podawała, że regulacja z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które tę informację wytwarzają. Operator [...]S.A. Oddział w T. jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r., stąd trudno obarczać go obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracji publicznej wydanych w latach 1970 i 1971. Podkreślenia wymaga, że Spółka nie uchyliła się od podania niezbędnych informacji identyfikujących określone akty, koniecznych do wystąpienia do właściwych organów administracji publicznej o ich udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258). W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziłyby przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie nie jest skargą na decyzję, lecz na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest też tak, że w przedmiocie wniosku T.K. została wydana decyzja przed wniesieniem skargi. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że taka sytuacja miałaby faktycznie miejsce, skarga w niniejszej sprawie podlegałby oddaleniu, a nie odrzuceniu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem, zwłaszcza wtedy, gdy mają one znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy jako jeden z wielu elementów, zaś pozostały poza rozważaniami podmiotów zobowiązanych z uwagi na przyjęte przeszkody do dalszej do aktywności. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Ten przypadek pozostaje jednak poza szerszymi rozważaniami, albowiem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wymieniono wprost jako takie podmioty zobowiązane podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Charakterystycznym jest, że w powołanej regulacji, podobnie jak w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p., jest mowa o "podmiotach reprezentujących ", a nie organach uprawnionych do reprezentacji, co przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, należy uznać za zabieg zamierzony. Z uwagi na odformalizowanie instytucji udostępniania informacji publicznej taka konstrukcja naprowadza na powinność realizacji obowiązku przez podmiot występujący w praktyce względem osób trzecich, jako upoważniony w ramach struktur konkretnej osoby prawnej, względnie jednostki organizacyjnej nie podsiadającej osobowości prawnej, do podejmowania wynikających z ustawy czynności materialno-technicznych. Takim podmiotem jest np. osoba zarządzająca odziałem spółki prawa handlowego, jako wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr [...] wynika, że spółka Operator [...] S.A. w W. powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w T. wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. Jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji jest państwową osobą prawną. W myśli art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest zatem zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem zapisów tej ustawy. Z przedłożonych przez obie strony dokumentów wnika, że wniosek skarżącego z daty 23 listopada 2011 r. był załatwiany w ramach Oddziału w T. spółki Operator [...] S.A., co pozwala na przyjęcie, że podmiotem reprezentującym w tym wypadku państwową osobę prawną jest dyrektor oddziału. Odrębnym zagadnieniem jest reprezentacji spółki Operator [...] S.A. w W. – Oddział w T. , w postępowaniu sądowym. Operator [...] S.A. Oddział w T. nie kwestionował, że jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej o której mowa w analizowanej ustawie. Dodatkowo jedynie należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienie informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Słusznie podnosi się w skardze, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze, ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Do analogicznych wniosków prowadzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. , poz. 1059 z późn. zm. ), która w myśl art. 1 ust. 1 określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Celem ustawy, stosownie do art. 1 ust. 2, jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny ( art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Operator [...] S.A. w W. – Oddział w T. nie kwestionował także w postępowaniu sądowym, że informacją żądana przez skarżącego jest informacją publiczną. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a szczególności decyzji zredagowane i technicznie wytworzone określony podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio ( podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Artykuły 7 - 12 u.d.i.p. normują sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej . Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Artykuł 15 u.d.i.p. normuje zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpienie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej na stępuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenie prawa do informacji publicznej regulowane w art. 5 u.d.i.p. Decyzja jest wydawana również w sytuacji umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji takich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W niektórych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się na dopuszczalność wydawania - drodze analogii - decyzji o umorzeniu postępowania także w innych przypadkach, nie przewidzianych wprost w powyższym przepisie, gdy można uznać dalszą realizację wniosku za bezprzedmiotową. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 – 2 u.d.i.p. : 1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. 2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zastosowanie znajduje regulacja z art. 17 ust. 1- 2 u.d.i.p. W świetle powyższego należy wskazać, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w różnych przypadkach. Taka bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale również, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niejasnej, albo niepełnej, czy w sposób niezgodny z wnioskiem, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że wniosek T.K. z daty 23 listopada 2011 r., założony na podstawie w nim powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skierowany do Operatora [...] S.A. Oddział w T. , dotyczył udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów opisanych uprzednio w treści tego pisma. Wniosek ten został zawarty w piśmie skarżącego, które w pozostałości stanowiło wezwanie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia z bezumowne korzystanie przez Spółkę z będącej jego własnością działki nr [...], położonej w G. , oraz o ustanowienie na tej nieruchomości służebności przesyłu. Wniosek powyższy został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, zaś udostępnienia kserokopii decyzji realizuje prawo do udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych. Nie można uznać za realizację tego wniosku pisma Operatora [...] S.A. Oddział w T. z daty 20 grudnia 2011r., do którego nie dołączono żądanych przez skarżącego kserokopii decyzji. Odnośnie twierdzeń Spółki, że powyższe pismo jest decyzją, należy mieć na uwadze, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. Konieczność zachowania stałej i określonej formy decyzji akcentuje się w doktrynie (vide - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 500 i tam powołana literatura), a także orzecznictwie (np. wyrok NSA w Warszawie z 27 czerwca 2003 r. I SA 215/02 - zam. zb. LEX nr 149489, wyrok wsa w Warszawie z 21 czerwca 2005 r. II SA/Wa 223/05 LEX nr 171676). Wprowadzenie w tym zakresie stosownych wymogów posiada doniosłe znaczenie praktyczne. Wymogi decyzji został określone w art. 107 § 1-3 k.p.a., w myśl którego: § 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. § 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepisem szczególnym określającym dodatkowe wymogi decyzji jest powołany uprzednio art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Rozstrzygnięcie - określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją - stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu, albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Wreszcie stwierdzić należy, że każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści powyższego pisma z daty 20 grudnia 2011r.wynika, że łączy ono różne zagadnienia. Stanowi odpowiedź na wezwanie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki nr [...], położonej w G. oraz ustanowienia służebności przesyłu. W tym zakresie pismo zawiera informację o dokumentach związanych z lokalizacją i budową gazociągu ( oświadczenie wiedzy ), zakończoną konkluzją o braku możliwości spełnienia roszczeń skarżącego ( oświadczenie woli ). Ponadto zawiera ono informację, że decyzje, na podstawie których został wybudowany gazociąg są dokumentami świadczącymi o podstawie prawnej wykonania inwestycji, których odpisy powinny być do uzyskania w archiwach organów administracji publicznej, w związku z czym stosowny wniosek o udostępnienie decyzji należy kierować do właściwych organów, a nie spółki prawa handlowego ( oświadczenie wiedzy). W odpowiedzi na skargę podjęto próbę wykorzystania na niekorzyść skarżącego poglądów orzecznictwa o minimalnych wymogach decyzji, pomimo iż były one wypowiadanych w interesie adresatów decyzji, zaś szerzej stosowane przed wprowadzeniem instytucji skargi na bezczynność organu. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza w przypadku, w którym wytworzenie dokumentu nie nazwanego decyzją, nie zawierającego pouczenia o trybie jego zaskarżenia i nie zaskarżonego miałby prowadzić w skutkach do niemożności skorzystania przez stronę z prawa do sądu. Nadto, powyższe pismo nie zostało nazwane i nie jest decyzję administracyjną wydaną przy odpowiednim stosowaniu art. 17 u.d.i.p. , choćby z tego powodu, że nie zawiera w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej elementów, które można by uznać za rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie stanowi bowiem treść o charakterze informacyjnym, będąca rodzajowo oświadczeniem wiedzy. Nadto, merytorycznie przedmiotowe pismo nie nawiązuje nawet do podstaw wydania decyzji przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zważyć należy także, że w jednym piśmie połączono różne zagadnienia – także cywilnoprawne, co dodatkowo uniemożliwia uznania go za decyzję. Również pismo Operatora [...] S.A. Oddział w T. z daty 31 grudnia 2011r., przesłane w odpowiedzi na pismo skarżącego z daty 15 grudnia 2011 r., stanowiące ponaglenie o bezzwłoczne udzielenia odpowiedzi na wezwanie do podjęcia negocjacji z dnia 23 listopada 2011 r., nie stanowi realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ani wydania z uwagi na treść i formę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podobna ocena odnosi się do pisma Operatora [...] S.A. Oddział w T. do skarżącego z daty 23 marca 2012r. , będące odpowiedzią na pismo datowany 27 lutego 2011r., które wpłynęło do adresata 5 marca 2012 r. W piśmie tym, w nawiązaniu do pisma Operatora [...] S.A. Oddział w T. z dnia 20 grudnia 2011 r., w celu uniknięcia dalszych niejasności i kwestii spornych , skarżący zwracał się prośbą o przesłanie kserokopii decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia stycznia 1971 r., znak [...]. Odpowiadając na to na pismo oraz w nawiązaniu do poprzedniej korespondencji, Operatora [.,..] S.A. Oddział w T. podał, że podane w piśmie z dnia decyzje, na podstawie których został wybudowany gazociąg są dokumentami świadczącymi o podstawie prawnej wykonania inwestycji. Odpisy tych dokumentów powinny być do uzyskania w archiwach organów administracji publicznej, zaś w przedmiotowym piśmie podano niezbędne dane do wystąpienia o ich udostępnienie przez właściwe archiwa. W związku tym adresatem wniosku powinny być organy administracyjne, a nie spółka prawa handlowego. Treść powyższego pisma została skonstruowana również jako informacja i nie zawiera rozstrzygnięcia będącego odmową wydania kserokopii decyzji. W piśmie Operatora [...] S.A. Oddział w T. z daty 20 grudnia 2011r., poza wskazaniem jako podstawy do budowy gazociągu na działce nr [...] w G. zaświadczenia o lokalizacji i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia stycznia 1971 r., znak [...], powołano się na wnikliwą analizę dokumentacji techniczno-prawnej, decyzji administracyjnych, jak również dokumentacji z okresu budowy i eksploatacji przedmiotowego gazociągu. Podano też i omówiono podstawę prawną wydania powyższej decyzji. Taka treść pisma dowodzi, że Operator [...] S.A. Oddział w T. jest w posiadaniu decyzji. Faktu posiadania decyzji nie kwestionowano zresztą w postępowaniu sądowoadnimistracyjnym. Podawane w odpowiedzi na skargę powody niezrealizowania wniosku skarżącego nie zasługując na uwzględnienie. W sprawie znaczenia ma bowiem wyłącznie to, że państwowa osoba prawna, która nadto wykonuje zadania publiczne, jest w posiadaniu decyzji związanej z realizacją tych zadań. Niezrealizowanie wniosku skarżącego z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę prowadzi zaś w skutkach do zasadności zarzutu, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce bezczynność. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają natomiast okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, co do możliwości żądania przez skarżącego kserokopii decyzji z odpowiednich archiwów, uzyskania takich dokumentów z archiwów, czy także ewentualna rezygnacji z ich otrzymania w tej drodze. Dostęp do informacji publicznej służy bowiem społecznej kontroli, zaś obowiązki określonych podmiotów w udostępnieniu posiadanych decyzji są niezależne od możliwości ich żądania na innych zasadach, czy z innych źródeł. Stwierdzona w sprawie bezczynność nie ma jednak cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego do odniesienia określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Zważyć należy dalej, że pomimo braku jednoznacznych wymogów ustawowych, przyjmując, że Spółka nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych przez nią niewytworzonych, skarżącemu podano podstawowe dane dotyczące decyzji, której kserokopii żądał. Nadto, skarżący nie reagował na brak realizacji wniosku ponad rok. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że Operator [...] S.A. Oddział w T. nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej na wniosek z daty 23 listopada 2011 r., nie wydał w tej kwestii decyzji, jak również nie podjął innych czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.