II GSK 1589/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 308/13 w sprawie ze skargi C. Ch. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 listopada 2012 r. nr . w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Ch.P. Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 308/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.Ch. P. Spółki z o.o. Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 listopada 2012 r. nr . w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: Wyrokiem z dnia 31 października 2011 r. sygn. akt 1785/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia 31 maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 29 lipca 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. st. W. przez Zastępcę Dyrektora ZDM, odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. Ż. i W. w rejonie ul. R. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 18 m2 w okresie od 23 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w W. wydało wspomnianą decyzję z 26 listopada 2012 r., odmawiającą wydania spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazanym obszarze. SKO podzieliło argumentację zawartą w poprzedniej decyzji z 31 maja 2011 r. C. Ch. P. Spółka z o.o. Warszawie wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Sąd rozpoznając skargę spółki stwierdził naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu SKO w W., wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu odwołania C. Ch. Spółki z o.o., naruszyło art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż ten sam skład osobowy Kolegium orzekał, zarówno w sprawie decyzji z dnia 31 maja 2011 r., jak i w sprawie zaskarżonej decyzji z dnia 26 listopada 2012 r., tj. W. G. (Przewodniczący), K. S. (członek), M.S.(członek). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy w identycznym składzie osobowym wyczerpuje, w ocenie Sądu pierwszej instancji, znamiona naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie, o którym mowa w przepisie, nie dotyczy wyłącznie jednego członka, lecz całego składu orzekającego SKO. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 1112/11 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, postępowanie wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym a wniosek ten nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której domagało się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i uznanie, że w sprawie został naruszony obowiązek wyłączenia pracownika organu z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłącznie przypadku, w którym członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez organ decyzji w pierwszej instancji, a następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Sprawa objęta skargą kasacyjną nie dotyczy więc sytuacji objętej dyspozycją tego przepisu, lecz takiej, gdy sprawę ponownie rozpoznano w następstwie wyroku uchylającego decyzję. W związku z tym, pracownik organu, który brał udział w wydawaniu decyzji uchylonej wyrokiem WSA z dnia 31 października 2011 r. i ponownie rozpoznał sprawę nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która występuje w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek wady przewidzianej we wspomnianym przepisie, która powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest: czy pracownik samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i wydaniu decyzji na skutek wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego wcześniejszą decyzję, w której wydaniu brał udział. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolującego decyzję SKO w W. z dnia 26 listopada 2012 r., rozpoznanie ponowne sprawy w tym samym składzie, w którym wydano uprzednio decyzję uchyloną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest trafny i koresponduje ze stanowiskiem przyjętym w tej kwestii w orzecznictwie sądowym. Zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, w wyroku w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 oraz Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07. Naczelny Sąd Administracyjny popiera stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach. W szczególności zwrócić należy uwagę na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym wyraźnie zaakcentowano, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. na takich samych podstawach jak pracownik. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od "udziału w postępowaniu", co należy rozumieć jako podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcję organu. Trybunał wskazał, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawidłowości decyzji administracyjnych. Osobiste zainteresowania pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi bowiem niebezpieczeństwo stronniczego i sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. W związku z tym wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tej decyzji i rodzi w stosunku do decyzji ostatecznej konieczność wznowienia postępowania. Przenosząc rozważania Trybunału Konstytucyjnego na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo uchylono zaskarżoną decyzję SKO w W. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji obydwa zaskarżone akty, tj. decyzja z dnia 31 maja 2011 r. uchylona wyrokiem WSA z dnia 31 października 2011 r. oraz decyzja z dnia 26 listopada 2012 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania spółki zapadły w identycznym składzie osobowym członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w którym brali udział: W. G., K. S. i M.S.. Taka sytuacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje, że postępowanie przed organem jest prowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, której celem, co należy przypomnieć, jest stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji w sposób bezstronny. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie świadczy o tym, że identyczna decyzja SKO w stosunku do pierwszego rozstrzygnięcia tego organu pozwala stwierdzić, iż sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. W przeciwnym razie członek SKO lub skład SKO, który po raz drugi uczestniczy w załatwieniu sprawy administracyjnej ma już wyrobiony pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok z dnia 3 października 2009 r. sygn. akt II GSK 743/10) i tym samym nie gwarantuje zachowania obiektywizmu postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy decyzji wydanych na skutek wyroku wsa uchylającego wcześniej zaskarżoną decyzje, lecz decyzji wydawanej w instancyjnym postępowaniu administracyjnym lub decyzji, w stosunku do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co należy podkreślić w tym miejscu, decyzja administracyjna wydawana na skutek wyroku wsa, uchylającego wcześniejszą decyzję, dotyczy w istocie tej samej sprawy administracyjnej, w której występuje ten sam przedmiot postępowania oraz podmiot. Zachodzi więc tożsamość sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a taki stan powoduje, że ponowne jej rozpoznanie powinno być przeprowadzone w odmiennym składzie osobowym. W przeciwnym razie decyzja zostanie wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.