VI SA/Wa 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z d 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79 p 856 z późn. zm.), po ponownym rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o., reprezentowanej przez adw. E. S., od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. - wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) - odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. i W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przypomniano, że wyrokiem z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. - wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora ZDM - odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. i W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył w imieniu skarżącej jej pełnomocnik, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/11; - art. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 1 K.p.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodów, stwierdzenie, że nie ma podstaw do przeprowadzenia dowodów oraz brak ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania materiału dowodowego, który stanowił podstawę "powzięcia co najmniej wątpliwości" w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego; - art. 138 K.p.a. w zw. z art. 140, art. 15 i art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrywkową i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i okoliczności sprawy, brak odniesienia do indywidualnej sprawy. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. art. 40 ust. 1, 40 ust. 2 pkt 3 i 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, przez niezastosowanie; - art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych i wydanego na tej podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, przez niezastosowanie; - art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię; - art. 22 i art. 14 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 i 8 K.p.a, przez niezastosowanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] (ZDM) z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zasądzenie na rzecz C. Sp. z o. o. zwrotu kosztów postępowania.. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie co do zasadności utrzymania w mocy decyzji organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji mają charakter wyłącznie formalny, procesowy, i są związane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wydaną po ponownym rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. - wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) - odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. i W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Do wydania powyższej decyzji doszło w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/11, którym ten Sąd uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. - wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Dyrektora ZDM - odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. i W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. W sprawie będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: 1. Włodzimierz Grzelczak – przewodniczący (spr.) 2 Krystyna Sawicka – członek, 3. Małgorzata Sosnkowska – członek. W wydaniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], będącej następstwem powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/11, uczestniczył ten sam skład orzekający, a mianowicie: 1. Włodzimierz Grzelczak – przewodniczący (spr.) 2 Krystyna Sawicka – członek, 3. Małgorzata Sosnkowska – członek. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu m.in. w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m.in. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite. I tak, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10, LEX nr 1083386, "Ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy - gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu." Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt. II SA/Bk 228/11, LEX nr 1085747, wprost stwierdził, że "Członek składu samorządowego kolegium odwoławczego rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r.) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak wyłączenia takiego pracownika stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a." Powyższa teza ma odniesienie również do niniejszej sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało dwukrotnie w tym samym składzie – w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/11, którym ten Sąd uchylił pierwszą decyzję SKO w [...] (z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]). Rozstrzygnięcie tej samej sprawy w tym samym składzie drugą decyzją (z dnia [...] listopada 2012 r.) wyczerpuje, w ocenie Sądu, znamiona naruszenia określonego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jest to naruszenie tym bardziej naganne. iż nie dotyczy wyłącznie jednego członka składu samorządowego kolegium odwoławczego, lecz dotyczy całego składu. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1112/11, LEX nr 1114227, "Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji." Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem jednej z podstawowych gwarancji procesowych i z tego powodu powinna zostać uchylona. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.