II SAB/Bk 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza C. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości Z. Ś. 1.stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły, bez rażącego naruszenia prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi C., 3. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bk 74/12 U Z A S A D N I E N I E Spółka z o.o. "W." w W. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza C. mającą miejsce w postępowaniu z jej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację inwestycji w postaci pojedynczej elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Z. Ś. gmina C. W piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. (k. 17) Spółka wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, co potwierdziła na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. (k. 100). W skardze wywiedziono, że Burmistrz C. prowadzi z wniosków Spółki kilkanaście postępowań o wydanie decyzji środowiskowych oraz decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji pojedynczych turbin wiatrowych. Wszystkie postępowania są prowadzone w sposób przewlekły, o czym świadczy liczba uwzględnionych przez SKO zażaleń na brak działania tego organu. W odniesieniu do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania wskazano, że wniosek o jego wszczęcie został zawarty w piśmie z dnia 21 lutego 2012 r. W toku tego postępowania w dniu [...] czerwca 2012 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (po uwzględnieniu przez SKO zażalenia Spółki na bezczynność organu), która została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. W związku z przedłużającym się niezałatwianiem sprawy przez organ I instancji po decyzji kasacyjnej SKO – Spółka złożyła kolejne zażalenie na bezczynność Burmistrza, również przez SKO uwzględnione (postanowieniem z dnia [...] października 2012 r.) i wyznaczające Burmistrzowi termin rozpoznania sprawy do dnia 31 października 2012 r. W tym czasie, zamiast wydać decyzję merytoryczną, organ zawiesił postępowanie, jednak postanowienie w tym przedmiocie SKO uznało za bezpodstawne i je uchyliło. Spółka wskazała, że od daty złożenia wniosku minęło 258 dni, został zebrany materiał dowodowy, a nie nastąpiło jej wydanie, co jest działaniem świadomie niezgodnym z prawem i stanowi naruszenie art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny, bowiem: przewlekłość ma charakter ciągły i występuje we wszystkich postępowaniach z wniosków skarżącej, organ I instancji lekceważy uwagi SKO zawarte w postanowieniach uwzględniających zażalenia na bezczynność. Wskazała też, że opieszałość Burmistrza powoduje utratę przyszłych dochodów Spółki w wysokości około 4,5 mln złotych w skali roku w przypadku jednej elektrowni. Wywiedziono nadto, że Burmistrz ma obowiązek przestrzegania prawa, natomiast wysokość grzywny powinna uwzględniać wysokość strat ponoszonych przez Spółkę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie, zaprzeczając, jakoby był bezczynny i stwierdzając, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że jest prowadzona procedura planistyczna mająca na celu doprowadzenie do takiej sytuacji, w której zasady lokalizowania elektrowni wiatrowych zostaną wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zapewni racjonalność działań w tym zakresie. Dlatego też organ zawieszał postępowanie, aby dać pierwszeństwo procedurze planistycznej, jednak postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone. Skarżąca Spółka na pytanie sądu w trakcie rozprawy w dniu 23 kwietnia 2013r. oświadczyła, że cofa skargę na bezczynność, natomiast podtrzymuje ją jako skargę na przewlekłość postępowania. Burmistrz C. w odpowiedzi na sprecyzowaną co do przedmiotu zaskarżenia skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowego, odrzucenie jej w zakresie przewlekłości lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zasadnie skarżąca Spółka upatruje przewlekłości postępowania Burmistrza C. przy rozpatrywaniu jej wniosku z dnia 21 lutego 2012 r. (z datą wpływu do organu w dniu 2 marca 2012 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy elektrowni wiatrowej w miejscowości Z. Ś. na nieruchomościach nr [...] i [...]. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej o wystąpieniu przewlekłości w postaci rażącego naruszenia prawa. Zdaniem sądu nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Wskazaną nowelizacją przyznano stronom postępowania administracyjnego – z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie dokonano zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w jej wersji opublikowanej w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone od dnia 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz kompetencji do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania (od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności prowadzącej do jego zakończenia w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu: 1. wpływ wniosku – 2 marca 2012 r. wraz z załącznikami w postaci: kopii mapy ewidencyjnej, planu sytuacyjnego, pisma Szefostwa Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, pisma Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wypisów z ewidencji gruntów; 2. wydanie w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (po uwzględnieniu przez SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. zażalenia Spółki na bezczynność Burmistrza w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy do dnia 8 czerwca 2012 r.). Decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została uchylona przez SKO w dniu [...] lipca 2012 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 3. zawiadomienie przez organ w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 r. o uzupełnieniu wniosku i zebraniu dokumentacji oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a.; 4. postanowienie z dnia [...] września 2012 r. wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego ze względu na podjęcie w dniu 22 maja 2012 r. przez Radę Gminy w C. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe postanowienie zostało uchylone w całości przez SKO postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. SKO wskazało, że wadliwość, jaka wystąpiła w uchylonym postanowieniu, polegała na błędnym określeniu dziewięciomiesięcznego (wynikającego z art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej) okresu zawieszenia, który powinien biec od dnia 2 marca 2012 r. tj. od dnia wpływu wniosku (następnie uzupełnionego). Zatem zawieszenie mogło nastąpić na okres najpóźniej do 2 grudnia 2012 r. Kolegium jednak zdecydowało się na uchylenie postanowienia o zawieszeniu w całości stwierdzając, że nieuprawnione jest założenie poczynione przez organ, iż nastąpi zakończenie procedury planistycznej (zainicjowanej uchwałą intencyjną z dnia 22 maja 2012 r.) do daty 2 grudnia 2012 r.; 5. w pismach z dnia 26 października 2012 r. organ I instancji zawiadamia strony w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 12 listopada 2012 r. oraz zawiadamia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy; 6. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz dopuszcza do udziału w postępowaniu na prawach strony S. E. – K. W. W. i P. P. B.; 7. w dniu [...] listopada 2012 r. zostaje wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz C. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczą o tym następujące okoliczności: - między datą wpływu wniosku tj. dniem 2 marca 2012 r. a datą wydania pierwszej decyzji o warunkach zabudowy (odmownej), co miało miejsce dnia [...] czerwca 2012 r., minęły trzy miesiące, w trakcie których organ nie zawiadomił strony o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy, a co istotne nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Tę pierwszą decyzję odmowną wydał też dopiero po uwzględnieniu przez SKO zażalenia Spółki na bezczynność; - między uchyleniem przez SKO w dniu [...] lipca 2012 r. decyzji odmownej o warunkach zabudowy i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (decyzję organ I instancji otrzymał 16 lipca 2012 r.) a zawiadomieniem o nowym terminie wyznaczenia sprawy dokonanym w dniu 26 października 2012 r. minęły ponad 2 miesiące. W tym okresie organ wydał jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na procedurę planistyczną, które – jak oceniło SKO – jedynie formalnie było uprawnione i tylko w części, bo w zakresie zawieszenia do dnia 2 grudnia 2012 r. Powyżej opisane czynności wskazują, że można organowi zarzucić przedłużanie postępowania, a to przede wszystkim w związku z zamiarem "uprzedzenia" decyzji o warunkach zabudowy regulacjami planistycznymi. Jak wynika bowiem zarówno z uzasadnienia pierwszej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jak i z postanowienia o zawieszeniu postępowania – organ zamierza kompleksowo uregulować sposób lokalizowania elektrowni wiatrowych (aktem planistycznym). Nie usprawiedliwia to jednak nieterminowego załatwiania sprawy. Zauważyć należy, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 2 marca 2012 r., natomiast procedurę planistyczną wszczęto uchwałą intencyjną dopiero w dniu 22 maja 2012 r. – co wskazuje, że przedmiotowa procedura została zainicjowana już po upływie terminów załatwienia sprawy z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Brak zatem było podstaw przypuszczać, że zostanie zakończona zanim organ wyda decyzję o warunkach zabudowy (co podkreślało SKO w uzasadnieniu postanowienia uchylającego postanowienie o zawieszeniu), a to zobowiązywało organ do zajęcia się w pierwszej kolejności wnioskiem inwestora. Przedłużanie postępowania było też faktycznie połączone z brakiem informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie. Pierwsza tego typu informacja została wystosowana dopiero w piśmie z dnia 26 października 2012 r. i wskazywała na termin załatwienia sprawy do 12 listopada 2012 r. (wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpłynął natomiast w dniu 2 marca 2012 r.). Zauważyć jednak należy, że tak scharakteryzowanej przewlekłości nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, jak również nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnosi skarżący. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wyjaśnienie tego pojęcia musi zatem zostać osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (vide wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W tym kontekście wskazać należy, że co prawda już pierwsza decyzja kończąca postępowanie (z dnia [...] czerwca 2012 r.) została wydana z uchybieniem terminu załatwienia sprawy i dopiero po uwzględnieniu przez SKO zażalenia na bezczynność i wyznaczeniu dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy, jednak organ "zmieścił się" w tym dodatkowym terminie (SKO wskazało organowi datę "do 8 czerwca 2012 r.", organ wydał decyzję [...] czerwca 2012 r.). W ponownie prowadzonym postępowaniu, po decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] lipca 2012 r., organ dokonał co prawda zawieszenia postępowania, jednak po uchyleniu postanowienia w tym przedmiocie przez SKO – w okresie niewiele przekraczającym miesiąc wydał decyzję kończącą postępowanie (postanowienie SKO z dnia [...] października 2012 r. a decyzja kończąca postępowanie z dnia [...] listopada 2012 r.). Również SKO uwzględniając drugie w sprawie zażalenie Spółki na bezczynność organu nie stwierdziło w nim, jakoby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012 r. Termin ten nieznacznie został przekroczony (decyzję wydano [...] listopada 2012 r.), a było to spowodowane wnioskiem złożonym przez organizację społeczną o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, który został rozpoznany 26 października 2012 r. Reasumując stwierdzić trzeba, że choć niewątpliwie miała miejsce przewlekłość postępowania (jak wyżej wskazano) oraz niewątpliwie organ naruszył obowiązek zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (w ciągu kilku miesięcy uczynił to tylko raz), to jednak splot okoliczności w sprawie nie pozwala uznać, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Natomiast odstępując od wymierzenia grzywny sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie jest ona konieczna. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 149 §2 p.p.s.a. sąd może, ale nie jest zobowiązany do wymierzenia grzywny w związku ze stwierdzeniem przewlekłości. Odstępując od jej wymierzenia w sprawie niniejszej sąd miał na uwadze, że w sprawach II SAB/Bk 62-65/12 Burmistrzowi C. zostały wymierzone grzywny w łącznej wysokości 4.000 zł i towarzyszyło temu stwierdzenie przewlekłości "z rażącym naruszeniem prawa". Jest to suma odczuwalna dla budżetu Gminy i w sposób wystarczający "piętnująca" niedziałanie czy przewlekłe działanie organu. W ocenie sądu wymierzenie grzywny w sprawie niniejszej nie wzmocniłoby w żaden sposób "napiętnowania" nieprawidłowego zachowania organu, które i tak następuje poprzez stwierdzenie przewlekłości. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem WSA w Łodzi z wyroku z dnia 16 października 2012 r. w sprawie II SAB/Łd 98/12, iż podstawowym celem grzywny jest przymuszenie organu do merytorycznego zakończenia postępowania (wyrok dostępny w CBOSA). W sprawie niniejszej sąd orzekał w sytuacji, gdy taka decyzja od dnia 12 listopada 2012 r. funkcjonowała w obrocie prawnym. Należy też wskazać, że na fakt wymierzenia grzywny oraz na jej wysokość nie mogły mieć wpływu takie okoliczności jak strata dochodów z przyszłych okresów działalności Spółki w związku z brakiem możliwości realizacji turbin wiatrowych. Są to okoliczności niemające związku z przesłankami wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął fakt wydania w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji kończącej postępowanie, bowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 (CBOSA), przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. W przedmiocie grzywny orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.