III SA/Kr 1206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 130 § 4 kpa oraz art. 17 ust. 1, ust 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r. nr 139, poz. 992), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U nr 298, poz. 1769), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2009r. nr 129, poz. 1058) oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. "w", art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2005r. nr 86, poz. 732), odmówił przyznania B. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ciotką S. W. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że B. F. nie spełnia warunków do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do S. W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. F., podnosząc, że to ona faktycznie opiekuje się swoją ciotką S. W. Odwołująca się powołała się na orzeczenia sądowe, które - jej zdaniem - dopuszczają możliwość przyznania świadczenia osobie nieobciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art.3 pkt 21 lit. "b", art. 5, art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że S. W. została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że przesłanką uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zaliczenie osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby, którą się opiekują. Natomiast zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego B. F. nie należy do krewnych w linii prostej w stosunku do S. W. ani też nie należy do jej rodzeństwa, ponieważ S. W. jest siostrą ojca B. F. Skargę na decyzję SKO wniosła B. F., zarzucając, że organy oparły się wyłącznie na art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego bez uwzględnienia faktu, iż S. W. jest samotną osobą niepełnosprawną w podeszłym wieku, której skarżąca może zapewnić należytą opiekę. Skarżąca podała, że S. W. jest osobą samotną, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś jej rodzice, mąż oraz syn nie żyją. Przy życiu pozostaje jedynie jej siostra J. B., która jest osobą starszą, schorowaną i nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją siostrą. Dlatego skarżąca jest jedyną osobą z rodziny, która może zapewnić S. W. opiekę. Zdaniem skarżącej te okoliczności uzasadniają przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r. sygn. akt II SA/Łd 865/11. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że skarżąca jest bratanicą S. W., która posiada orzeczenie z dnia 29 października 1997r. o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto ustalono, że rodzice, mąż oraz syn S. W. nie żyją, zaś jej siostra, J. B. ma siedemdziesiąt cztery lata i ze względu na stan zdrowia oraz miejsce zamieszkania nie jest w stanie sprawować codziennej opieki nad S. W. Pomimo tych okoliczności organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co sprawia, że świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest błędne z tego powodu, że opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Pamiętać również należy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 oraz wyrok z dnia 22 lipca 2008r. sygn. akt P 41/07). W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP taką interpretację art. 17 ust. 1, która uniemożliwiała nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie Trybunał miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 22 lipca 2008r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował, jako niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki. Są orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1873/10, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest m.in. rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Wprawdzie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a więc skarżąca jako bratanica S. W. nie jest zobowiązana do alimentacji na rzecz ciotki. Jak sama podaje ma ona siostrę, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, ale która jest w podeszłym wieku, mieszka w innej miejscowości i nie może opiekować się S. W. Dlatego opiekę tę sprawuje skarżąca, która znalazła się w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, mimo tego, że skarżąca nie jest członkiem rodziny S. W. w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego, to jednak skarżąca w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla S. W. i to blisko spokrewnioną. Jako taki członek rodziny jest z mocy art. 934 Kodeksu cywilnego, powołana z ustawy do dziedziczenia. Zatem skarżąca i jej ciotka S. W. są rodziną w sensie faktycznym, tym bardziej, że skarżąca sprawuje opiekę nad ciotką. Art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ust. 1 wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1a krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1a prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis należy interpretować z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady równości, co prowadzi do wniosku, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. Dlatego w ocenie Sądu niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko osobami, wobec których ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co zwrócił uwagę TK w powołanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008r. i dnia 22 lipca 2008r. Wskazać trzeba, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Zastosowanie takiej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. W świetle powyższej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzje organów obu instancji należało uznać za wydane z naruszeniem przepisów tej ustawy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do zastosowania tej wykładni przy załatwianiu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie ustalenie czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki przewidziane przepisami prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a.