II SA/Łd 865/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5, art. 17, art. 24 – 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), art. 5 pkt 3, art. 66 ust. 1 pkt 28 oraz ust. 2 – 3, art. 73 pkt 10, art. 79 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 8 pkt 9, art. 86 ust. 1 pkt 9, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135) i art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a – 2c, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a i 9 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), art. 104, art. 108, art. 130 § 4 K.p.a., Wójt Gminy W. odmówił M. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. J. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdzając, że M. J. nie spełnia określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanki do przyznania wskazanego świadczenia, podniósł, iż wnioskodawca nie jest spokrewniony w linii prostej z M. J., gdyż jest jej bratankiem (synem brata M. J.). W związku z tym nie jest on obciążony względem niej obowiązkiem alimentacyjnym. M. J. jest osobą samotną, nie posiada dzieci, wnuków ani rodzeństwa. Została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i wymaga opieki osób drugich. W myśl art. 128 K.r. o. obowiązek alimentacyjny nie obciąża dzieci rodzeństwa. W odwołaniu od tej decyzji M. J. podniósł, że jest najbliższym krewnym M. J., a bez wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie jej tej opieki zapewnić. Rozpatrzenie jego wniosku wyłącznie w oparciu o art. 128 K.r.o. oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nieadekwatne, gdyż przepisy te określają zasady przyznania świadczenia, ale przede wszystkim w stosunku do niepełnosprawnych dzieci, ich rodziców, opiekunów prawnych, co nie dotyczy niepełnosprawnych, samotnych osób w podeszłym wieku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że M. J., będący bratankiem M. J., nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki – M. J. Obowiązek alimentacyjny nie obciąża bowiem dzieci rodzeństwa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne oznacza, ze organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych. W skardze na powyższą decyzję M. J. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi art.17 ust.1 i ust.1 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz.992 ze zm. ). Jak wynika z akt sprawy skarżący jest bratankiem M. J. i sprawuje nad nią całodobową opiekę. M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o powyższe organy uznały, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Oceniono, że skoro M. J. nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Stanowisko to jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był dwukrotnie przedmiotem kontroli konstytucyjnej ( wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, OTK seria A 2008/ nr 6, poz. 107 oraz wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 - OTK seria A 2008, nr 6, poz. 109), co uszło uwadze organu przy dokonywaniu wykładni tego przepisu. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP taką interpretację art. 17 ust. 1, która uniemożliwiała nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie Trybunał miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował, jako niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki. Zaobserwować można linię orzecznictwa sądów administracyjnych dokonujących wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób umożliwiający poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji (vide wyroki WSA: w Białymstoku z 20.01.2011r, II SA/Bk 776/10; w Szczecinie z 6.04.2011r. II SA/Sz 196/11; w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08 oraz w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10 - wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten kierunek orzecznictwa podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej. Dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 K.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Dalej wskazać trzeba, że bratanek jest zstępnym brata (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 K.r.o.) i nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa (także przyrodniego) jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 K.c.). Zwrócić należy przykładowo uwagę, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy, nieobciążonego takim obowiązkiem, środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 K.c.). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 K.c. Dziadkowie nie należą do kręgu spadkobierców ustawowych i śmierć wnuka, zobowiązanego z ustawy do alimentacji (art. 128 K.r.o.), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 938 K.c. wprowadza quasi-alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do K.c. Spadki, Warszawa, Wydawnictwo LexisNexis 2007, s. 63). Nie ulega przy tym wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 § 1 K.c.). Wskazać dalej trzeba, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a więc de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co zwrócił uwagę TK w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008 r. Wskazać trzeba, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na potrzeby sprawy niniejszej, powinna uwzględniać powyższe uwagi, a zatem powinna być wykładnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. Taka z kolei pozwala uznać, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są trzy elementy: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę dochodów uniemożliwiających zaspokojenie niezbędnych potrzeb podopiecznego i tej rodziny (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 210/08). Przyjęcie takiego stanowiska pozwala następnie ocenić, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek M. J. członkiem rodziny z M. J. w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy nie jest i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla M. J. i to dość blisko spokrewnioną. Obie więc osoby są rodziną także w sensie faktycznym, skoro ciotka jest pod opieką bratanka. Skarżący dowodzi, że jest właśnie taką osobą. Znalazł się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi członkami rodziny. Nie ulega również wątpliwości, że choć świadczenie pielęgnacyjne nominalnie przysługuje opiekunowi, to realną korzyść odnosi z niego podopieczny, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Z podanych wyżej powodów decyzje organów obu instancji należało uznać za wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Organy te błędnie przyjęły, że sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie, jak to już wyżej wskazano, powoduje, że tracą one gwarancję równego traktowania wobec prawa (w zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem prawidłowa. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że skarżący mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się świadczenie pielęgnacyjne w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki przewidziane przepisami prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). A.D.