VII SA/Wa 2908/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S.-L. i P. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ podał, że po rozpatrzeniu wniosku A. S.-L. i P.S.a, uzupełnionego pismem z dnia 27 czerwca 2012 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] położonej w [...] , Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że odcinek drogi krajowej nr [...], z której strony planują wykonanie zjazdów, zakwalifikowany został Zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...]grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Przedmiotowa działka nr [...] (zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2005 r.) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], znajduje się w 4 jednostkach planistycznych (z różną formą działalności) oznaczonych symbolem planu": 3.44ZL, 3.45ZL, - Zieleń Leśna; 3.46U - Usługi, 3.43. MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Strony w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uściśliły, iż wnioskowany zjazd publiczny ma zapewniać obsługę terenu przeznaczonego pod zabudową usługową - oznaczoną symbolem planu 3.46 U, zaś zjazd indywidualny ma obsługiwać zabudowę mieszkaniową oznaczoną symbolem planu 3.43 MN. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż niewątpliwie słusznie przyjęto, iż teren inwestycji mieszkaniowej mógłby obsługiwać zjazd indywidualny, określony przez ustawodawcę jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia), zaś teren przeznaczony pod usługi mógłby obsługiwać jedynie zjazd publiczny, bowiem tylko do obszaru oznaczonego takimi ustaleniami niezbędny jest zjazd o takiej właśnie funkcji (w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia) zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Organ podkreślił, że niezależnie od powyższego należy jednak wziąć pod uwagę także niekorzystne dla strony ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z części tekstowej i graficznej tego planu działka wnioskodawców o nr [...] przylega bezpośrednio do drogi oznaczonej symbolem "7KZ - ulica zbiorcza". Dla ulic oznaczonych tym symbolem, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b powołanego planu, dopuszcza się obsługę dla działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic zbiorczych za zgodą Zarządcy dróg, wyklucza się tworzenie nowych zjazdów. Ponadto w oparciu o zapisy zawarte w ww. planie dla poszczególnych terenów oraz wchodzących w ich skład działek istniejących oraz tych, które powstaną w wyniku wtórnych podziałów, obsługa komunikacyjna powinna być zapewniona za pośrednictwem przyległych ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami: KL - ulice lokalne, KD - ulice dojazdowe oraz ulic wewnętrznych osiedlowych. W omawianej sytuacji stwierdzono, że działka nie przylega bezpośrednio do żadnej z wskazanych wyżej ulic, co w znaczny sposób ogranicza obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości. Należy jednak wyjaśnić, że sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Mając na względzie przytoczone okoliczności, ewentualna decyzja pozytywna dla strony byłaby więc sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Organ podał, że w niniejszej sprawie indywidualny interes stron może zostać zaspokojony poprzez istniejący już zjazd z drogi krajowej nr [...] w km 35+790 do działki nr [...] i dalej poprzez jej fragment do działki stron nr [...] w porozumieniu z właścicielem działki nr [...], a w przypadku braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na działce nr [...] , na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej). Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ podniósł, że właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu, jednakże w rozpatrywanej sprawie nie występuje taka sytuacja. Natomiast jak wynika z akt sprawy, strony postępowania w ogóle nie wnioskowały o ustanowienie drogi koniecznej, a ich dotychczasowe poczynania skierowane były jedynie na uzyskanie od zarządcy przyległej drogi krajowej zezwolenia na lokalizację nowego bezpośredniego zjazdu zakończonych decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki stron organ wskazał, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W analizowanej sprawie wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów do jednej działki ewidencyjnej, naruszałoby art. 9 § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, stwarzając dla wszystkich użytkowników drogi krajowej dodatkowe punkty kolizji, wpływające na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...]. Ponadto każdy nowy zjazd stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu tym większe, im wyższe jest natężenie ruchu. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja - na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...], z której planowane są dwa zjazdy (indywidualny i publiczny), występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 16312 poj./dobę i wzrosło aż o ponad 37 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 11 923 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występujące na drodze. Z uwagi na powyższe okoliczności nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. S. – L. i P. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie: - art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na nietrafnym i niesłusznym przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznego i indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] w [...] spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na powyższy zjazd, podczas gdy powyższe przepisy przewidują możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr [...] przy spełnieniu wymogów technicznych wynikających z § 77, 78 i 79 powyższego rozporządzenia; • - art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego z pominięciem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodnego w tej sprawie i zaniechanie przeprowadzenia oględzin z przedmiotowej nieruchomości, co do możliwości zapewnienia dojazdu do działki nr [...] położonej w [...] drogami lokalnymi, dojazdowym lub wewnątrzosiedlowymi, • jednoznacznego ustalenia, czy lokalizacja zjazdu publicznego i indywidualnego będzie naruszała wymagania w odniesieniu do warunków technicznych w zakresie zjazdów indywidualnych określonych szczegółowo w treści § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zajadu (indywidualnego i publicznego) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...] w m. [...] poprzez niezwykle ogólnikową, nieprecyzyjną i lakoniczną argumentację organu administracji publicznej bez przedstawienia pisemnego uzasadnienia z którego jednoznacznie wynikałyby konkretne zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy jednoczesnym braku wskazania, czy przedmiotowy zjazd odpowiadałby warunkom technicznym o którym mowa w § 77, 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku; - art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasadę uwzględnienia słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej poprzez wydanie zezwolenia (innemu podmiotowi) na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnego i publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub ¡ego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 9 i § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może ona wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Natomiast granice tego uznania wyznacza miedzy innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zauważyć także należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych – do dróg głównych przyspieszonego ruchu ( droga klasy GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L – czyli dróg niższych. Lokalizowanie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego lokalizacji zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości skarżących z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębne bezpośrednie zjazdy z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojecie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr [...] należącej do wnioskujących, poprzez istniejący zjazd do działki nr [...] i dalej poprzez jej fragment do działki nr [...]. Poza powyższym organ prawidłowo ustalił, że wyrażenie zgody na wykonanie – zjazdów we wnioskowanych miejscach – byłoby rozstrzygnięciem sprzecznym z zapisami przepisów prawa miejscowego (§ 9 Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2005 r.). W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają za odmową udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego. Rozpoznając zarzut braku możliwości ustanowienia na działce nr [...] służebności gruntowej Sąd uznał, że podnoszony zarzut nie został w dacie orzekania w sposób właściwy, nawet uprawdopodobniony. Dopiero bowiem wykazanie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (orzeczony postanowieniem Sądu) może stanowić usprawiedliwioną podstawę wniesienia do GDDKiA wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w stopniu nie wystarczającym do jednoznacznego określenia możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...] z uwagi na jej położenie, w świetle powyżej przedstawionej argumentacji, jest chybiony. Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. W konsekwencji słusznie organ uznał, że uwzględnienie interesu skarżącego doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na budowę zjazdów. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.