II SA/Ol 282/13

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 marca 2013 roku nr PN.4131.171.2013 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego - oddala skargę. Zarządzeniem nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" - na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - odwołał X. Y. ze stanowiska dyrektora Zespołu "[...]" w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu podano, iż "[...]" P. P. zwrócił się do zarządu miasta z prośbą o podłączenie siecią grzewczą Zespołu z budynkiem P. W okresie "[...]" P. regulowała opłaty za ciepło poprzez przelew na rachunek Zespołu. Od "[...]" opłaty były regulowane "[...]" gotówką i przekazywane bezpośrednio dyrektorowi Zespołu. Dyrektor kwot tych nie wpłacał jednak na rachunek Zespołu lecz – według jego oświadczenia – przechowywał w kasie pancernej Zespołu. Cala kwota została wpłacona na konto Zespołu w dniu "[...]", a na rachunek gminy "[...]". Ponadto kolejne kwoty zostały wpłacone w dniu "[...]". Wskazano, iż nie uzyskano wyjaśnień od Dyrektora Zespołu co do przyczyn niedokonywania wpłat. Podniesiono, iż "[...]" dyrektor doprowadził do skonfliktowania mieszkańców "[...]" i do tego, że uczniowie byli świadkami tego konfliktu. Wskazano, iż skierowano wnioski do Prokuratury oraz do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Podano, iż postanowieniem z dnia "[...]" Prokurator Rejonowy "[...]" wszczął śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Dyrektora Zespołu. Dodatkowo wskazano, iż Dyrektor Zespołu od "[...]" przebywa na urlopie "[...]", co również uniemożliwia właściwe pełnienie tej funkcji. W związku z tym w ocenie Burmistrza dalsze kierowanie szkołą przez X. Y. stanowi istotną przeszkodę dla osiągnięcia jej celów, prowadząc do destabilizacji funkcjonowania placówki i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Podano, iż zaistniała sytuacja doprowadziła do utraty autorytetu wśród nauczycieli, uczniów i rodziców oraz całkowitą utratę zaufania organu prowadzącego szkoły. W związku z tym w ocenie Burmistrza zaistniały przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda "[...]" stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu "[...]". W uzasadnieniu podano, iż w ocenie organu nadzoru przyczyny odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu nie mieszczą się w kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie. Wskazano, iż w dniu "[...]" Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej "[...]" wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Postanowienie to nie jest ostateczne, gdyż Burmistrz "[...]" wniósł na to postanowienie zażalenie. Także do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego prokurator nie przedstawił X. Y. zarzutów popełnienia przestępstwa. Brak rozstrzygnięć właściwych organów rzutujących na odpowiedzialność X. Y. powoduje, iż odwołanie ze stanowiska należy uznać za przedwczesne. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy jej organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły. Nie ma możliwości potwierdzenia tezy Burmistrza, iż konieczne jest przerwanie wykonywanie funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, gdyż brak jest rozstrzygnięć Prokuratora i Komisji. Nieuprawnione jest tez powoływanie się na fakt korzystania przez Dyrektora Zespołu z urlopu "[...]", skoro Burmistrz sam takiego urlopu udzielił, a ponadto korzystanie z ustawowo zagwarantowanych uprawnień nie może wywoływać negatywnych skutków dla osoby z nich korzystających. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Burmistrz "[...]", żądając uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wskazano, iż za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie należy uznać zdarzenia o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela – dyrektora szkoły, a uchybienia te są tego rodzaju, iż powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, gdyż dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Wskazano, iż nieprzekazywanie pobranych należności przez okres "[...]" świadczy nie o jej opóźnionym przekazaniu, lecz o nieprzekazywaniu dużych sum pieniężnych przez osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły, czyli osobę która winna być wzorem do naśladowania przez uczniów i nauczycieli. W związku z tym zaistniała konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji przez dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, a także z uwagi na utratę autorytetu wśród uczniów i nauczycieli oraz utratę zaufania organu prowadzącego szkołę. Wyjaśniono dodatkowo, iż wprawdzie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego, ale nie oznacza to, iż uznał działania Dyrektora Zespołu za prawidłowe. Podał jedynie, iż działania te nie są penalizowane, ale są naganne. Poza tym Burmistrz na postanowienie to wniósł zażalenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]", reprezentowany przez radcę prawnego – Y. Z., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, iż wydane zarządzenie o odwołaniu z funkcji Dyrektora Zespołu jest przedwczesne z uwagi na brak orzeczeń właściwych organów, co nie pozwala na przyjcie konkluzji Burmistrza o konieczności przerwania wykonywania funkcji dyrektora ze względu na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) daje organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, możliwość jego odwołania z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Wprawdzie pojęcie przypadku szczególnie uzasadnionego nie jest zdefiniowane w ustawie, ale istnieje bogate orzecznictwo sądowadministracyjne w tym zakresie, pozwalające na określenie jakie okoliczności spełniają przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. Podkreślić przy tym należy, iż – jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. akt I OSK 724/12, LEX nr 1226469) - pojęcie przypadków szczególnie uzasadnionych użyte w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997r. (sygn. akt III RN 3/97, LEX nr 29973) wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, podnosząc iż, sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, jednak przecież niepełna, bo musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione wyraźnie w art. 38 cytowanej ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (tu - nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje stały się rzeczywiście funkcjonującymi w praktyce, nie zaś deklaracjami, które mogą być pomijane zgodnie z wolą decydujących organów administracji. Podkreślić także należy, iż z uwagi na nieostrość pojęcia przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty okoliczności stanowiące podstawę odwołania z tym trybie wymagają należytego udokumentowania, a zarządzenie o odwołaniu z funkcji dyrektora winno być należycie uzasadnione. Stwierdzić ponadto należy, iż nie każde uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Musi mieć ono bowiem taki charakter, iż dalsze pozostawanie dyrektora na stanowisku uniemożliwi dalsze funkcjonowanie szkoły w zakresie realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W związku z tym w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, iż uchybienia, czy też zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły nie mogą stanowić podstawy do odwołania w tym trybie, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 2018/10 LEX 818630 i orzeczenia tam przywołane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001r. sygn. akt II SA 3293/00, LEX nr 48834). W niniejszej sprawie jako główny powód odwołania Dyrektora Zespołu "[...]" wskazano fakt nieprzekazywania przez niego na rachunek Zespołu pieniędzy otrzymanych w formie gotówki od P. P. z tytułu ogrzewania budynku P., podłączonego do sieci grzewczej Zespołu. Wskazano, iż okoliczność ta "[...]" spowodowała skonfliktowanie mieszkańców "[...]", czego świadkami byli uczniowie i nauczyciele szkoły i to w ocenie organu uniemożliwia dalsze kierowanie placówką przez dotychczasowego dyrektora, gdyż stanowi istotną przeszkodę do osiągnięcia jej celów, prowadząc do destabilizacji funkcjonowania placówki wychowującej i nauczającej dzieci i młodzież. Ponadto wskazano na fakt przebywania dyrektora na urlopie "[...]". Należy zatem przede wszystkim wskazać, iż kwestia przekazywania pieniędzy za ogrzewanie budynku P. przez dyrektora Zespołu pozostaje poza jakimkolwiek zakresem funkcjonowania Zespołu "[...]" jako placówki oświatowo-wychowawczej. Nie jest ona bowiem w żaden sposób związana z funkcją dydaktyczną, wychowawczą czy też opiekuńczą placówki kierowanej przez odwołanego dyrektora. Ponadto organ prowadzący szkołę nie wykazał, kto, na jakiej podstawie, w jakim trybie i w jakim zakresie obowiązek przekazywania przedmiotowych pieniędzy nałożył na Dyrektora Zespołu. Nie wiadomo zatem, czy obowiązek ten mieścił się w ramach obowiązków pracowniczych, czy też został nałożony w jakimś innym trybie. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentu, w oparciu o który został przyjęty taki system płatności. Przy czym pełnomocnik Burmistrza podczas rozprawy przed tut. Sądem wyjaśnił, iż system taki został przyjęty na skutek nieformalnych uzgodnień "[...]". W tej sytuacji jednak ocena, czy doszło do ewentualnego naruszenia prawa może być dokonana wyłącznie przez uprawnione do tego organy, do których zresztą skierowane zostały stosowne wnioski. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Burmistrz "[...]" skierował stosowne żądania wszczęcie postępowania zarówno do Prokuratury Rejonowej "[...]", jak i do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Jednakże z ustaleń Wojewody wynika, iż w dniu "[...]" zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Natomiast Prokurator Rejonowy wprawdzie wszczął śledztwo w przedmiotowej sprawie, lecz nie wydał jeszcze żadnego postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Zatem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze słusznie organ nadzoru uznał, iż w tych okolicznościach wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora jest co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem uznać, iż ewentualne naruszenie prawa przez dyrektora zostało należycie udokumentowane. Trudno zaś uznać, iż sam fakt, iż zdarzenie to "[...]" doprowadziło – jak twierdzi Burmistrz – do konfliktu mieszkańców "[...]" wypełnia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Słuszne jest także stanowisko, a także argumentacja Wojewody, iż okoliczność korzystania przez Dyrektora Zespołu z urlopu "[...]" nie może stanowić podstawy jego odwołania. Korzystanie z uprawnień ustawowych w żadnym wypadku nie może stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego, a tym samym stanowić podstawy do odwołania Dyrektora w trybie przyjętym w niniejszej sprawie. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.