I OSK 408/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Radajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 984/11 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 984/11 oddalił skargę G. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ([...]) po rozpatrzeniu wniosku G. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. – utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że w odpowiedzi na wniosek G. G. z [...] grudnia 2010 r., Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r., na podstawie której uchylono decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r. potwierdzającą G. G. prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2011 r. Minister stwierdził, że po dokonaniu kontroli decyzji z [...] listopada 2008 r. pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, skutkujących koniecznością usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Pismem z [...] lutego 2011 r. G. G. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2011 r., podtrzymując swoje stanowisko zawarte we wniosku z [...] grudnia 2010 r., zgodnie z którym decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a w związku z tym musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprawa została bowiem przekazana do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Lubelskiemu zamiast Wojewodzie Dolnośląskiemu. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister Skarbu Państwa, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdził, że na podstawie art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest ona obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. uchyliła decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r., potwierdzającą G. G. prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie. Wojewoda Lubelski postanowieniem z 2 lipca 2009 r. przekazał następnie przedmiotową sprawę według właściwości Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu dalszej realizacji. Organ wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 15 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/10, odrzucił skargę G. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja z [...] listopada 2008 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w przytoczonym powyżej przepisie. Błędne jest przekonanie strony zawarte we wnioskach z [...] grudnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r., że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy zabużańskiej. Wskazany przepis dotyczy właściwości miejscowej organu pierwszej instancji, nie był w związku z tym podstawą prawną w kwestionowanej decyzji Ministra, a zatem nie mógł być naruszony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2011 r. oraz o unieważnienie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r., twierdząc, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r., która przekazuje bezprawnie jej sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Lubelskiemu zamiast Wojewodzie Dolnośląskiemu jest nie tylko zasadny ale konieczny z punktu widzenia porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę G. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, którego wszczęcia domagała się skarżąca G. G., jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania może być wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, lecz organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Następnie przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i podał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest natomiast przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje przy tym w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Oznacza to, że przekazanie wniosku organowi właściwemu jest aktem odrębnym (postanowieniem), od którego stronie przysługuje środek zaskarżenia do instancji odwoławczej w postaci zażalenia, łącznie (w dalszej kolejności) ze skargą do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. została wydana, po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r., w którym to odwołaniu G. G. zarzuciła organowi pierwszej instancji niedopuszczenie jako dowodu w sprawie nowego operatu szacunkowego i oparcie zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym z grudnia 2001 r., który zdaniem wnoszącej odwołanie nie odzwierciedla aktualnej wartości mienia zabużańskiego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w związku z faktem, iż operat szacunkowy z grudnia 2001 r. – przyjęty przez Wojewodę Lubelskiego jako dowód w sprawie, na podstawie którego obliczono wartość rekompensaty przysługującej G. G., został sporządzony w oparciu o przepisy nieaktualne w dacie wydawania przez Wojewodę Lubelskiego zaskarżonej decyzji, to należało uznać, że w celu rozpatrzenia sprawy strona powinna złożyć aktualną wycenę nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Z tych też względów, Minister na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując że skoro operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o przepisy nieaktualne w dacie wydawania przez Wojewodę Lubelskiego zaskarżonej decyzji, to w celu rozpatrzenia sprawy strona powinna złożyć aktualną wycenę nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego, co oznacza, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda Lubelski, postanowieniem z 2 lipca 2009 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał według właściwości Wojewodzie Dolnośląskiemu, sprawę G. G. dotyczącą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w S., pow. D. przez Z. B., wskazując, że z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynika, iż prawo to potwierdza wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionej, jeżeli o rekompensatę ubiegają się spadkobiercy. Z uwagi na fakt, że ostatnim miejscem zamieszkania właścicielki nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego była miejscowość S. – właściwy do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda Dolnośląski. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że zaskarżona przez G. G. decyzja z [...] listopada 2008 r. w żaden sposób nie narusza art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ani żadnych innych przepisów prawa. Przekazanie bowiem sprawy organowi właściwemu nie powinno być łączone w jednym akcie z innym rozstrzygnięciem merytorycznym. Prawidłowo zatem organ uznał, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa powodujące konieczność usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. G., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przekazanie do dalszego prowadzenia sprawy niewłaściwemu organowi w wyniku rozstrzygnięcia odwoławczego nie stanowi rażącej sprzeczności z prawem. 2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, musi zwrócić ją organowi rozpoznającemu wcześniej sprawę w pierwszej instancji, chociażby nie był on właściwy miejscowo. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2011 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca przypomniała, że wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności jego decyzji z [...] listopada 2008 r. potwierdzającej prawo wymienionej do rekompensaty za mienie zabużańskie, zarzucając, że decyzja ta jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie naruszenia przepisów o właściwości czy rzeczowej czy miejscowej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może bowiem zaistnieć taka sytuacja, że organ drugiej instancji uchylając decyzję w sprawie o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia właściwości miejscowej przez organ pierwszej instancji, z powrotem przekazuje ją temu samemu niewłaściwemu organowi. Byłby to przejaw braku logicznego działania i nie przestrzegania zasady ekonomiki procesowej. W doktrynie i praktyce przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Przepis art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest jednoznaczny, jasny i nie napotykający trudności interpretacyjnych. Decyzja go naruszająca nie może być – zdaniem skarżącej – zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i dlatego powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przyczyn nieważności postępowania enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie, skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucone uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne z uwagi na sposób przedstawienia podstaw kasacyjnych w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Szczegółowe rozważania dotyczące podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.) i art. 138 § 2 K.p.a. należy poprzedzić przypomnieniem, że postępowanie administracyjne, w którym zapadły poddane kontroli zgodności z prawem decyzje, było postępowaniem nadzwyczajnym, rządzącym się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne. Istotą trybu nadzwyczajnego jest zbadanie, czy kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie zaś jego merytoryczna kontrola. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogły być zatem rozważane tylko w zakresie niedotyczącym meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zaszły przesłanki nieważności wskazane w powyższym przepisie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadnym jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia norm proceduralnych. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca wskazała na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które wskazał sąd, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnieść się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odesłania), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia) (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., II OSK 1724/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. ONSA i WSA 2010, Nr 1, poz. 1) należy uznać, że obowiązek powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez sąd przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację zaprezentowaną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ drugiej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, musi zwrócić ją organowi rozpoznającemu wcześniej sprawę w pierwszej instancji, chociażby nie był on właściwy miejscowo, skarżąca nie rozwinęła go argumentacyjnie. Nie wykazała też jaki wpływ na wynik sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ma zarzucane uchybienie. Zauważyć zatem należy, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dokonywał oceny naruszenia przez organ powyższego przepisu, a tym samym w zaskarżonym wyroku nie prezentował stanowiska, do którego odwołuje się skarżąca. Istotne bowiem jest, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie był stosowany przez organ w postępowaniu nieważnościowym. Powyższy przepis stanowił natomiast podstawę prawną decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r., uchylającej decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r. Decyzja ta jednak nie była badana w przedmiotowym postępowaniu przez Sąd I instancji pod kątem jej legalności. Skarga na tę decyzję skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została odrzucona postanowieniem z 15 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 2037/10). W tych okolicznościach uznać należy, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., który nie był stosowany w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest niezasadny. Na uznanie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Ponieważ Sąd I instancji nie stosował tego przepisu wprost, a kontrolował prawidłowość stanowiska organu co do oceny jego naruszenia poprzez pryzmat wad kwalifikowanych, należało przyjąć, że skarga kasacyjna kwestionuje poprawność oceny dokonanej przez Sąd, choć autor skargi kasacyjnej przepisu określającego przesłankę rażącego naruszenia prawa w omawianej podstawie kasacyjnej nie wskazał. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. z powodu rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd – odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądowego – zasadnie przyjął, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały w sposób wyczerpujący wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. Pierwszą ze wskazanych w powyższym przepisie podstaw stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Ma przy tym rację kasatorka, że w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. W zaskarżonym wyroku, jak również w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono zaistnienia omawianej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa i ocenę tę uznać należy za prawidłową. Minister Skarbu Państwa był bowiem organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego w przedmiocie prawa do rekompensaty, a – co w sprawie istotne – wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył tylko decyzji tego organu. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 12 września 2000 r., I SA/Łd 950/98, jako odnoszący się do odmiennych okoliczności faktycznych, pozostawał bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 5 § 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty prawo do rekompensaty potwierdza, w drodze decyzji, wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby. Cytowany przepis normuje właściwości organu orzekającego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w I instancji. Nie ma on zastosowania – co oczywiste – do postępowania przed organem odwoławczym – czyli w przedmiotowej sprawie przed Ministrem Skarbu Państwa. Art. 138 K.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy jest władny podjąć tylko te rozstrzygnięcia, które są zgodne z art. 138 K.p.a., z uwzględnieniem ograniczenia zawartego w art. 139 K.p.a., czyli zakazu reformationis in peius. Decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92, niepubl.). Natomiast w myśl art. 65 § 1 K.p.a. wg. stanu obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analiza przywołanych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że przekazanie podania organowi właściwemu jest aktem odrębnym (postanowieniem), od którego stronie przysługuje środek zaskarżenia do instancji odwoławczej w postaci zażalenia, łącznie w dalszej kolejności ze skargą do sądu administracyjnego. Przekazanie nie może być zatem składnikiem decyzji organu odwoławczego. Nie powinno być bowiem łączone w jednym akcie z innym rozstrzygnięciem merytorycznym (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10 i z 16 grudnia 2010 r., I OSK 70/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe wskazać należy, że Minister Skarbu Państwa rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r. i wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 K.p.a., nie był uprawniony do zawarcia w tym akcie elementu w postaci przekazania wniosku według właściwości. Inaczej mówiąc w decyzji Ministra Skarbu Państwa, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie mógł być zastosowany, co prowadzi do wniosku, że organ przepisu tego nie mógł naruszyć. W tych okolicznościach Minister Skarbu Państwa zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. przyjmując, że nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ocenę legalności tej decyzji, dokonaną przez Sąd, trzeba zatem uznać za prawidłową, zaś wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy za nieznajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. W nawiązaniu do wniosków skargi kasacyjnej na zwrócenie uwagi zasługuje, że sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności działań organów administracyjnych, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, a jedynie wyjątkowo – na zasadzie art. 188 P.p.s.a. – jest władny rozpoznać skargę. Nigdy jednak żaden z sądów administracyjnych nie jest uprawniony do zastępowania organów i merytorycznego rozstrzygania w sprawie administracyjnej, do czego zmierza zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. Sprawa sądowoadministracyjna nie jest bowiem kontynuacją sprawy administracyjnej. Toteż domaganie się w skardze kasacyjnej stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie uznać trzeba za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że ma tu miejsce szczególny przypadek, uzasadniony całokształtem okoliczności sprawy.