I OSK 2160/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2370/12 w sprawie ze skargi Zarząd Powiatu w Białymstoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną I OSK 2160/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r., I SA/Wa 2370/12 oddalił skargę Zarządu Powiatu w Białymstoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja z [...] października 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy ogranicza się wówczas do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji, bowiem ta decyzja jest wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, nie ma więc ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykazał, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i nie było podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Zdaniem Ministra decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewoda Podlaski wydał decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli 31 grudnia I OSK 2160/13 1998 r. spełnione zostały łącznie 3 przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionuje stanowisko organu odwoławczego o nie wyjaśnieniu wystąpienia przesłanki władania nieruchomością. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, władanie nieruchomością, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Słusznie więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r., pisma z lat 90-tych, które dotyczyły ułożenia kabla telefonicznego oraz planowanej inwestycji drogi) nie stanowią dowodu na sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Prawidłowo również Minister wskazał, jakie dowody mogą w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdzić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności. Wskazane we wniosku Zarządu Powiatu w Białymstoku z 30 grudnia 2011 r. dokumenty, które rzekomo wskazywały na władanie przedmiotowym gruntem, w szczególności dotyczące modernizacji drogi Z. droga krajowa nr [...] – O. oraz zgody na pozostawienie kabla telefonicznego nie wskazują, że dotyczą one konkretnie przedmiotowej działki. Ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że w trakcie postępowania nie ustalono czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie jezdni, czy też w liniach rozgraniczających drogi. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31 grudnia 1998 r. poparte stosownymi dokumentami, , których w rozpatrywanej sprawie brak. Skoro organ I instancji nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłania władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., to organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył art. 77 § 1 i art. 80 kpa i uchylił decyzję tego organu, zobowiązując go jednocześnie do podjęcia działań zmierzających do I OSK 2160/13 wyjaśnienia powyższych kwestii. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zarząd Powiatu w Białymstoku, zaskarżając go w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: a) art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie, b) art. 19 - art. 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez mylne uznanie, że czynności wykonywane przez zarządcę wobec zarządzanej drogi nie świadczą o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 kpa przez nieuprawnione ograniczenie środków dowodowych, b) art. 107 § 3 kpa przez brak podania przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności przedstawionym dowodom, c) art. 136 kpa przez jego niezastosowanie, c) art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mimo że organ ten zakwestionował tylko jedną z trzech przesłanek z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie precyzuje jakie dokumenty mogą stanowić dowód na okoliczność ustalenia sprawowania władztwa publicznoprawnego nad gruntami zajętymi pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu administracyjnego, przy czym z uzasadnienia wyroku wynika, że oprócz zarzutu braku władztwa przyjętego przez Ministra, Sąd pierwszej instancji podważa również okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną pomimo, że organ istnienia tej przesłanki nie kwestionuje. Z uzasadnienia decyzji organu administracyjnego wynika wręcz, że "na fakt zajęcia pod drogę nieruchomości stanowiącej działkę nr geod. [...] wskazuje mapa zasadnicza założona w 1993 r. obrazująca I OSK 2160/13 stan faktyczny zgodny ze stanem na dzień 31.12.1998 r. oraz mapa projektu podziału działki nr geod. [...], wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 12.04.2011 r. pod Nr [...]". Naruszeniem art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jest żądanie - na okoliczność udowodnienia władztwa publicznego - "umów zawartych przed 31 grudnia 1998 r., rachunków, faktur za wykonanie przez zarządcę drogi prac", podczas gdy powyższy przepis nie przewiduje szczególnych zasad dowodzenia. Zatem, zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. Stosowanie powyższych ograniczeń w ocenie materiału dowodowego dokumentującego fakty sprzed ponad 10 lat jest również nieuzasadnione z uwagi na przepisy dotyczące obowiązku przechowywania dokumentów księgowych oraz na fakt, że obecny zarządca (zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym [...].01.1999 r.) przejął mienie i dokumentację istotną dla funkcjonowania i zarządzania drogami. Ponadto, odmawiając mocy dowodowej dokumentom z lat 90-tych naruszony został art. 107 § 3 kpa gdyż organ powinien sprecyzować powód ich nieuwzględnienia (wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., I SA/Wa 375/09). Dokument, przedłożony wraz z wnioskiem Zarządu Powiatu w Białymstoku z 30.12.2011 r. o potwierdzenie nabycia z mocy prawa własności działki oznaczonej nr geod. [...], w postaci kopii mapy zasadniczej wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 06.05.1993 r., ilustrujący przebieg drogi przez wieś G. wskazuje, że część pasa drogowego, rozumianego zgodnie z art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy o drogach publicznych, znajdowała się w granicach ówczesnej działki nr geod. [...]. Faktu tego, wynikającego niezbicie z dokumentu jaki stanowi mapa zasadnicza (przedstawiająca stan zagospodarowania przed 31.12.1998 r.) nie kwestionował Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w wydanej w sprawie decyzji. Jak wynika z akt sprawy, faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie kwestionowały także w odwołaniu od decyzji Wojewody Podlaskiego współwłaścicielki działki Nr geod. [...]. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko Sądu wskazujące, że "w trakcie postępowania nie ustalono czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie jezdni, czy też w liniach rozgraniczających drogi". Nieuwzględnienie dowodu z dokumentu urzędowego stanowi naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 76 kpa. Rozstrzygnięcie Sądu jest sprzeczne z wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 28 lutego 2008 r., I SA/Wa 1785/07, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Zdaniem Sądu wystarczającym dokumentem potwierdzającym w I OSK 2160/13 niniejszej sprawie przebieg drogi na spornym odcinku jest znajdująca się w aktach sprawy mapa geodezyjna dla celów informacyjnych odzwierciedlająca stan przedmiotowej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r.". Znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), spisany [...] stycznia 1999 r., dotyczący przekazania dróg publicznych pomiędzy dotychczasowym zarządcą - Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Białymstoku a Powiatowym Zarządem Dróg w Białymstoku (zgodnie z uchwałą NSA w Warszawie z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 5/05, wyrokiem NSA w Warszawie z 5 lipca 2006 r., OSK 1266/04), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Nieuwzględnienie protokołu jako dokumentu urzędowego narusza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 76 kpa W materiale dowodowym znajdują się też inne dokumenty świadczące o czynnościach wykonywanych przez zarządcę wobec zarządzanej przez siebie drogi świadczące o władaniu nieruchomością. Dowodem na wykonywanie takich czynności są: pismo DODP w Białymstoku z 03.03.1994 r., Nr [...] zezwalające na pozostawienie kabla telefonicznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 432, pismo Urzędu Rejonowego w Białymstoku nr [...] z 30.06.1998 r. przesłane do Burmistrza Miasta i Gminy Zabłudów oraz do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Zarząd Dróg w Białymstoku, będące odpowiedzią właściwej jednostki architektury i Nadzoru Budowlanego na zgłoszenie modernizacji drogi wojewódzkiej nr 03432. Oba dokumenty świadczą o wykonywaniu faktycznego władania przedmiotową drogą publiczną przez ówczesnego zarządcę - Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Białymstoku, wypełniając tym samym dyspozycję wyżej cytowanych przepisów prawa. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2008 r., I SA/Wa 1785/07 LEX 4597650). Także w ocenie WSA w Warszawie (wyrok z 17.10.2011 r., I SA/Wa 914/11) "w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Wynikające z zapisu rozdziału 2 tej ustawy czynności, jakie ma obowiązek wykonywać zarządca dotyczą "całej drogi a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych". I OSK 2160/13 Naruszeniem zasad procedury administracyjnej jest niezastosowanie art. 136 kpa w związku z art. 75-77 i 80 kpa oraz art. 138 § 2 kpa przez uznanie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji wydana została decyzja kasacyjna w sprawie, w sytuacji gdy w ocenie organu nie została należycie udowodniona tylko jedna z trzech przesłanek warunkujących wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście prawa własności gruntu z mocy prawa, na zasadzie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. W tym względzie odmienne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 17 czerwca 2009 r., I SA/Wa 375/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czym miałaby polegać błędna ich wykładnia. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby I OSK 2160/13 polegać dane naruszenie. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. 3. Zarzut naruszenia art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń - wyrok NSA z 16 września 2004 r" FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Dodatkowo należy podnieść, że Sąd I instancji przyjął następujące znaczenie art. 73 ust. 1 tej ustawy: "Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie 3 przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa łub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego'". Skarżący kasacyjnie zaś, ani nigdzie nie zakwestionował oceny prawnej Sądu w tej kwestii, ani też nie określił, jakie jego zdaniem jest znaczenie tego przepisu. W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Oznacza ona, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które - poza przypadkami nieważności postępowania - nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które I OSK 2160/13 determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. 6. Powyższe oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować swoje zarzuty, ponieważ sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego (artykuł, ustęp, punkt), w którym została zawarta norma prawna, jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie, została naruszona. Tymczasem, przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 19 - art. 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawierają przynajmniej kilkanaście odmiennych regulacji prawnych (norm). Jeżeli więc przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) - jak np. przytoczone przepisy ustawy o drogach publicznych - to trzeba wyraźnie zaznaczyć, które z zawartych w nich norm zostały naruszone. Ogólnikowe powołanie się na artykuły stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać, iż tak sformułowany zarzut naruszenia art. 19 - art. 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ponadto, również w odniesieniu do tych przepisów, skarżący nie podał, jakie reguły wykładni naruszył Sąd I instancji ustalając znaczenie tych przepisów. 7. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ trafnie ocenił Sąd I instancji, że decyzja decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stan taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Wojewoda Podlaski nie ustalił istnienia jednaj z przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł sanować tego uchybienia w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 136 kpa, gdyż I OSK 2160/13 zakres koniecznego uzupełnienia tego postępowania naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). W istocie bowiem stan faktyczny sprawy byłby ustalony przez organ odwoławczy, a więc de facto sprawa byłaby rozstrzygana wyłącznie w jednej instancji. 8. Powyższe czyni bezzasadnymi pozostałe zarzuty naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tym bardziej, ze skarżący kasacyjnie nie wykazał, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.