II SA/Rz 990/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. F. i D. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "u.s.g.", art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 199r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Paragraf 1 pkt 1 powyższej uchwały wskazuje, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], pkt 2 stanowi, że ustalenia planu dotyczą terenu o powierzchni 1.633 ha, położonego w granicach administracyjnych Gminy [...], zaś w pkt 3 podano, że treść przedmiotowego planu przedstawiona jest w postaci: tekstu uchwały (pkt 1), rysunku planu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, wykonanego na mapach ewidencji gruntów zawierających granice władania gruntami w skali 1:2000 (pkt 2) oraz map dodatkowych, sporządzonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:10 000 (pkt 3). W piśmie z dnia 17 września 2012 r. D. F. i S. F., działając w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 11 oraz wyrażenia zawartego w § 36 zdanie ostatnie: "i budowę" w wymienionej wyżej uchwale z dnia 31 marca 2004 r. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy [...] podjęła w dniu 19 października 2012 r. uchwalę Nr [...], w § 1 której odmówiła uchylenia własnej uchwały Nr [...] z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w części dotyczącej § 11 w całości oraz wyrażenia "i budowę sieci" w ostatnim zdaniu § 36 tej uchwały - z uwagi na brak naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego składających wezwanie oraz brak naruszenia obowiązującego prawa. W dniu 25 września 2012 r. wpłynęła do Rady Gminy [...] - skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - skarga D. F. i S. F. na wymienioną na wstępie uchwałę z dnia 31 marca 2004 r., Nr [...], w której skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 11 w całości i wyrażenia "i budowę sieci" w ostatnim zdaniu jej § 36 oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Składający skargę zarzucili: * rażące naruszenie art. 7 i art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz * rażące naruszenie art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wobec niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, której są właścicielami. W uzasadnieniu wskazali na fakt wydania w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez Starostę Powiatu [...] decyzji (znak: [...]) opartej o § 11 kwestionowanej przez nich uchwały, którą ograniczony został sposób korzystania z należącej do nich działki nr 1909 przez udzielenie A. S.A. z siedzibą [...] Oddział [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 o średnicy 711 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą na głębokości min. 1,2 m w poprzek działki w odległości ok. 41-46 m od granicy z działkami nr 1900/1 i nr 1900/2. Wskazali, że wzdłuż gazociągu ma zostać wyznaczona strefa kontrolowana szerokości 12 m, na której nie wolno będzie wznosić budynków, urządzeń trwałych, składów oraz sadzić drzew. Skarżący zwrócili uwagę, że status prawny nieruchomości nierozerwalnie związany jest ograniczeniami wprowadzanymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to wymusza takie określenie granic władztwa planistycznego, by spełnione zostały konstytucyjne kryteria ochrony własności. Plan nie może zatem zawierać regulacji, które nie mają zakotwiczenia w ustawie materialnej. Zdaniem skarżących, treść § 11 i § 36 uchwały Rady Gminy [...] stanowi "pogwałcenie" konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, jako, że regulacje te stanowią wyraz swobody planistycznej Gminy, która doznaje przecież ograniczeń w regulacjach materialnego prawa administracyjnego. Wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Warunkom tym nie odpowiada tymczasem ani rysunek planu ani część tekstowa kwestionowanej przez nich uchwały. Nadto, uchwała narusza ich interes prawny jako właścicieli działki, co stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., według którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tymczasem przedmiotowa uchwała ogranicza wykonywanie prawa własności wobec wprowadzenia możliwości realizowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej z urządzeniami bez jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie, w kwestionowanej uchwale doszło do nieuprawnionej subdelegacji, bowiem ograniczenie sposobu i zakresu wykonywania własności zostało przeniesione na inwestora, a podstawą wprowadzenia ograniczenia wykonywania prawa własności i zasięgu ograniczenia będzie projekt budowlany, czyli dokument prywatny, a nie akt normatywny (w tym przypadku akt prawa miejscowego). Składający skargę wskazali, że realizacja gazociągu o tak dużym przekroju wyłącza możliwość stworzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, które będzie wymagało wzniesienia zabudowy zagrodowej. Nadto stanowi ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością na rzecz następców prawnych. Już aktualnie powoduje zaś realne zmniejszenie wartości nieruchomości. Brak określenia w planie miejscowym przebiegu inwestycji, o której mowa we wskazanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [...] czyni niemożliwym realizację przez właścicieli nieruchomości roszczeń z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na prekluzję czasową wynikającą z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której dopuszczono do realizacji inwestycji bez precyzyjnego ich określenia w planie i pokazania przebiegu na rysunku planu. Tymczasem przeprowadzenie gazociągu o przedmiotowych parametrach spowoduje obniżenie wartości nieruchomości w zakresie ich rolniczego wykorzystania oraz ewentualnego zbycia, jako że inwestor zaprojektował gazociąg w poprzek ich działki, a to oddziałuje na wartość całej nieruchomości, nie zaś tylko na część określoną w decyzji Starosty Powiatu [...] z [...].08.2012 r. Podnieśli, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy polega także na tym, że nie jest możliwe realizowanie inwestycji gazociągu przesyłowego, z uwagi na to, że nie jest ona uwzględniona w planie. Nie jest też możliwe, wobec istnienia planu dla tego terenu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] (w jej imieniu Wójt Gminy [...]) wniosła o jej oddalenie. W motywach Wójt podniósł, że w § 36 ust. 2 kwestionowanej uchwały umożliwiono zabudowę zagrodową, w tym jej remonty i modernizację, zaznaczając tylko, że maksymalna intensywność tej zabudowy wynosi 0,3. Dopuszczono ponadto realizację dróg dojazdowych oraz utrzymanie i budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, co niezbędne jest do realizacji takiej zabudowy. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżących o uniemożliwieniu im tego rodzaju zabudowy. Twierdzenie natomiast, że przy chęci posadowienia na działce zabudowy, w tym zagrodowej niedopuszczalne jest jednocześnie dopuszczenie budowy infrastruktury technicznej i sieci, która zabudowę tę miałaby zaopatrzyć w media, niezgodne jest z jakąkolwiek logiką i doświadczeniem życiowym. Jako nieuzasadniony organ uznał także zarzut obniżenia wartości działki, bowiem przez działkę skarżących nr 1909 przebiega już linia wysokiego napięcia 110 kV. Organ podniósł, że plan miejscowy uchwalony został po wyczerpaniu obowiązującej procedury planistycznej określonej w art. 15 i nast. u.p.z.p. Interes skarżących ani też obowiązujące ustawy nie zostały naruszone, gdyż wszelkie ograniczenia w Planie mają realne uzasadnienie dla planowania przestrzennego w Gminie. Organ wskazał, że skoro u.p.z.p. upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określając jednocześnie w art. 6 ust. 1, że ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. `Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierowali do Rady Gminy [...] w dniu 18 września 2012 r. Skarga została prawidłowa wniesiona, za pośrednictwem tejże Rady Gminy, w dniu 25 września 2012 r., a więc w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., OPS 2/07). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, obok przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) powołano art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 , ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Przepis art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, natomiast art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie dotyczącym jej § 5 ust. 2 w sprawie II SA/Rz 764/10. Wyrok zapadły w tej sprawie został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 499/11 uchylił wyrok Sądu I instancji, a następnie sprawa ta została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2011 r., II SA/Rz 674/11. Na podstawie akt wskazanych wyżej spraw i niekwestionowanych ani przez Sądy ani przez strony (tak w poprzednich sprawach jak i w sprawie objętej niniejszą kontrolą) Sąd ustalił, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu Rada Gminy [...] podjęła w dniu 30 marca 2001 r., a zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu ukazało się w dniu 2 lipca 2003 r., tak więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.). Powyższe wskazuje, że spełnione zostały przesłanki z jej art. 85 ust. 2 do stosowania przepisów dotychczasowych - tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w dalszym trybie uchwalania planu miejscowego. Prawidłowo zostały zastosowane przepisy dające podstawę uchwalenia Planu, jak również nie naruszono prawa w procedurze jego uchwalania. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Ta zasada określająca tzw. władztwo planistyczne czyli przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu wyrażona była zarówno w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1), jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 i 14). Skuteczna realizacja władztwa planistycznego może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w ustawie oraz innych przepisach, o czym stanowił expressis verbis art. 2 ust. 1 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie tejże ustawy zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określał przepis art. 10. W punkcie 5 przewidywał on określenie w planie zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Objęty kontrolą Sądu przepis § 11 uchwały ma następujące brzmienie : "W granicach terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej". Natomiast kwestionowany przepis § 36 w zakresie kwestionowanym brzmi : "Dla terenu (R) ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania : ... 4) dopuszcza się utrzymanie i budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", przy czym skarżący kwestionują jedynie w tym zakresie sformułowanie "i budowę". Oceniając wskazane przepisy pod kątem dopuszczalnej ingerencji w prawa właścicielski stwierdzić należy, że mieszczą się one w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sformułowanie § 11 jest niewątpliwie określeniem ogólnym i nie określa w sposób precyzyjny lokalizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, jednak na etapie uchwalania planu niewątpliwie trudno jest określić dokładnie przebieg obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zależy on bowiem od szeregu czynników, których rada w okresie uchwalania planu przewidzieć nie może, a z kolei pominięcie tej kwestii milczeniem w poważnym stopniu utrudniłoby realizację postanowień planu. Ograniczenie prawa własności we wskazanym wyżej zakresie ma swoje źródło w art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez co nie można stwierdzić, że takie ustalenie planu narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podobnie wygląda sytuacja z kwestionowaną częścią § 36 uchwały. Dopuszczenie w przypadku terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "R" w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania możliwości utrzymania i budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do ograniczenia własności ma swoje źródło w art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez co również nie można stwierdzić, że takie ustalenie planu narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutów skargi uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można stwierdzić w sprawie również naruszenia art. 21 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie zostali pozbawieni własności swojej działki. Zaskarżona uchwała nie narusza także art. 7 Konstytucji RP, bowiem organ przy jej podjęciu działał na podstawie i w granicach prawa. W sprawie nie mogło również dojść do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skarżona uchwała podjęta została w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zaskarżona uchwała w sposób niewątpliwy narusza prawo własności skarżących, jednak, jak wskazano wyżej, z uwagi na sprawowane władztwo planistyczne gminy, ingerencja taka - w granicach określonych ustawą - jest dopuszczalna. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że brak wskazania konkretnego przebiegu gazociągu w planie mogło spowodować niemożność realizacji uprawnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.z.p. z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 36 ust. 6 powołanej ustawy. Należy jednak w tym miejscu wskazać, że roszczenia skarżących wynikające z faktu przeprowadzenia przez ich nieruchomość gazociągu są w pełni zaspokojone, bowiem podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie urządzeń służących do przesyłania gazu stanowi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 124 ust. 4 i 5 powołanej ustawy zabezpieczają interesy właściciela na wypadek poniesienia szkód. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisu § 11 oraz wyrażenia zawartego w § 36 zdanie ostatnie: "i budowę" w wymienionej wyżej uchwale z dnia 31 marca 2004 r. z prawem, a także z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP, co skutkować musi oddaleniem - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargi.