I OSK 2062/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 656/13 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania dodatku za wysługę lat 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S.S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 656/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania dodatku za wysługę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wywołane wnioskiem st. sierż. SG S.S. o wypłaceniu wyrównania w zakresie dodatku za wysługę lat, za okres trzech lat wstecz, liczonych od 14 marca 2010 r. Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z 17 lutego 2012 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku strony, informując że należności wynikające z ustalenia na 17 marca 2010 r. prawa do dodatku za wysługę lat, zostały wypłacone w dniu 1 czerwca 2012 r. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez funkcjonariusza odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 18 stycznia 2013 r. nr [...]utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 11 maja 2012 r. ustalił wnioskodawcy z dniem 17 marca 2010 r. dodatek za wysługę lat w wysokości 14% uposażenia zasadniczego, uwzględniając okres pracy strony w gospodarstwie rolnym rodziców. Stąd, w ocenie organu, nie jest on zobowiązany do wypłaty świadczenia z tego samego tytułu za okres wcześniejszy, tj. poprzedzający datę wskazaną w decyzji z 11 maja 2012 r., gdyż roszczenie strony nie było wtedy wymagalne. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się do argumentów odwołania, dotyczących kwestii nierównego traktowania funkcjonariuszy, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie daty wniosku o wyrównanie, - art. 111 ust. 1, 103 ust. 1, 108 ust. 1 pkt 1 i 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przez błędne przyjęcie, że sporne roszczenie stało się wymagalne 17 marca 2010 r., - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w sprawie jest okolicznością niesporną, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 11 maja 2011 r. ustalił stronie prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 17 marca 2010 r. w wysokości 14%, zaliczając do wysługi lat okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że powyższe rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli sądów administracyjnych zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, a w chwili wydawania skarżonej decyzji było rozstrzygnięciem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonej decyzji, że dopiero od dnia 17 marca 2010 r., tj. od daty określonej w ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, przysługuje funkcjonariuszowi procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat. Stąd a contrario wypływa wniosek, że za okres wcześniejszy, strona nie może skutecznie dochodzić wypłaty przedmiotowego świadczenia, gdyż w świetle treści decyzji z 11 maja 2011 r. nie miała uprawnienia do spornego świadczenia za ten wcześniejszy czas. Sąd I instancji podkreślił również, iż rozpoznając skargę Sąd nie mógł badać innych rozstrzygnięć organu, dotyczących spornej materii. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikający z art. 8 K.p.a. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06 opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia nsa.gov.pl). Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów zawartych w badanej skardze, to w świetle wyżej przedstawionych motywów, Sąd I instancji uznał je za pozostające w oderwaniu od istoty sprawy i nie rzutujące na rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, Sąd I instancji oddalił, powołując art. 151 P.p.s.a. jako postawę prawną rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.S., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 170 P.p.s.a. w związku z 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.], zwanej dalej: "Pusa", poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. (sygn.. akt II SA/Wa 1662/11), a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 479/12), z której wynikał obowiązek dokonania kontroli legalności rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiocie roszczenia skarżącego o wypłatę wyrównania dodatku za wysługę lat; 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na zaniechaniu podania i wyjaśnienia podstawy prawnej poglądu Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozstrzygnięcie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej o wysokości dodatku za wysługę na określoną datę wyklucza skuteczne dochodzenie wypłaty wyrównania dodatku za wysługę lat trzy lata wstecz, oraz nieodniesieniu się do zarzutów skargi, wskutek błędnego uznania, że pozostają w oderwaniu od przedmiotowej sprawy i nie rzutują na rozstrzygnięcie; 3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm,), zwanej dalej: "Kpa", poprzez niezasadne oddalenie skargi z powołaniem na ostateczny charakter decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 11 maja 2011 r. (nr 114) w sytuacji, gdy wskazana decyzja nie rozstrzygała o wypłacie wyrównania dodatku za wysługę lat. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 111 ust. 1 usg w związku z art. 103 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 1 i art. 110 ust. 1 usg, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że roszczenie o zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym staje się wymagalne dopiero z chwilą złożenie wniosku o zaliczenie takiego okresu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że takie roszczenie staje się wymagalne z datą przyjęcie funkcjonariusza do służby; 2) art. 111 ust. 1 usg w związku z art. 103 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 1 i art. 110 ust. 1 usg, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż roszczenie o zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym stało się wymagalne dopiero w dniu 17 marca 2010 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. dotyczący wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w tym względzie obejmują z jednej strony niewskazanie i niewyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z drugiej strony nieodniesienie się do zarzutów skargi. W obu tych kwestiach należy uznać stanowisko skarżącego za zasadne. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w powyższym przepisie, przy czym uchybienia dotyczą przede wszystkim podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż powody, dla których Sąd I instancji oddalił skargę nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sposób pełny i zrozumiały. Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 P.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 P.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał skargę strony za zasadną bądź niezasadną. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.), lecz nie wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niejasne, nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny postępowania administracyjnego. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż Sąd I instancji zaniechał rozpoznania przedstawionych w skardze zarzutów skarżącego. Uznanie za zasadne już tylko tych zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), pozwalało na uwzględnienie skargi kasacyjnej, bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co aktualnie byłoby przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.