II GSK 1747/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 522/13 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w W. na czynności kontrolne Miejskiego Zarządu Oświaty w T. w przedmiocie prawidłowości wykorzystania dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 522/13, odrzucił skargę "C." Sp. z o.o. w W. na czynności kontrolne Miejskiego Zarządu Oświaty w T., w przedmiocie prawidłowości wykorzystania dotacji, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Miejski Zarząd Oświaty w T. poinformował "C." Sp. z o.o., że na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zostanie przeprowadzona kontrola w zakresie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów oraz w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej na prowadzenie w 2010 r. Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego C., Zaocznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego C. oraz policealnych szkół C. w T. Kontrolę rozpoczęto w dniu [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi Spółka wniosła o odstąpienie od kontroli i przeprowadzenie jej w terminie późniejszym w związku z niemożnością przedstawienia dokumentacji finansowej, która z uwagi na toczące się już dwie kontrole, znajduje się w innym mieście niż siedziba kontrolowanej szkoły. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ poinformował Spółkę, że przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) nie mają zastosowania do kontroli w zakresie wykorzystania dotacji przekazanych spółce na prowadzenie szkół niepublicznych. Odnosząc się do braku możliwości przedłożenia dokumentacji, organ zwrócił się o przedłożenie do dnia [...] stycznia 2013 r. tej dokumentacji, która jest prowadzona odrębnie dla szkół w T. Pozostała dokumentacja zostanie skontrolowana na ostatnim etapie kontroli. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. pełnomocnik Spółki, powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wezwał Miejski Zarząd Oświaty w T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez odstąpienie od czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Miejski Zarząd Oświaty pismem z dnia [...] lutego 2013 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. Spółka złożyła skargę na "czynność administracyjną", zaskarżając "kontrolę skarżącego przeprowadzaną przez Miejski Zarząd Oświaty w T. od dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej spółce C. (...) jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepis prawa". Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę "C." Sp. z o.o. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności kontrolnych prowadzonych przez Miejski Zarząd Oświaty w T., a zatem istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy akt lub czynność objęte skargą należy do kategorii działań administracji, które podlegają zaskarżeniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że akty lub czynności, o których mowa w ww. przepisie, charakteryzują się tym, iż są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto akty te cechuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej. Dalej Sąd wyjaśnił, że przez omawiane akty lub czynności należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. W ocenie WSA zaskarżone w rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami, jakkolwiek mogą prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji, która – w razie złożenia skargi – będzie aktem podlegającym kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji czynności te nie kształtują sytuacji prawnej kontrolowanej spółki i nie mogą być uznane za element władczej ingerencji w jej pozycję prawną. Reasumując, Sąd stwierdził, że czynności kontroli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "C." Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone czynności kontrolne nie są czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy czynności kontrolne podjęte wobec skarżącego w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej na prowadzenie w 2010 r. szkół niepublicznych na terenie miasta T. są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a ich podjęcie dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, a to art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty oraz Uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczenia dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzących przez osoby prawne i fizyczne na terytorium miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania". 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty oraz § 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczenia dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzących przez osoby prawne i fizyczne na terytorium miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania" poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że podjęcie zaskarżonych czynności dotyczy obowiązku skarżącego w zakresie udostępnienia dokumentacji finansowej w siedzibie kontrolowanej szkoły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone czynności kontrolne prowadzone na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty w zakresie rodzącym obowiązek przedstawienia do kontroli dokumentacji prowadzonych przez organ prowadzący (a nie szkołę) dokumentacji finansowej powinien podlegać ograniczeniom przewidzianym dla przedsiębiorcy. Zdaniem kasatora omawiane czynności kontrolne mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem są to czynności skierowane do skarżącego, tj. podmiotu zindywidualizowanego, oraz dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających wprost z przepisu prawa. W szczególności rodzą one obowiązek dla organu prowadzącego do przedstawienia dokumentacji finansowej. Obowiązek ten wynika wprost z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty oraz z § 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta T. z [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczenia dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terytorium miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, dlatego – zdaniem skarżącego – konieczna jest w tym zakresie kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił przy tym, iż nie kwestionuje czynności kontrolnych poprzedzających wydanie decyzji, lecz legalność kontroli jako konkretnej czynności, zarzucając, że jej przeprowadzenie narusza prawo. Zdaniem skarżącego konieczna jest kontrola sądu odnośnie możliwości dokonywania czynności kontrolnych w zakresie dokumentacji finansowej prowadzonej przez organ prowadzący szkołę, a nie samą kontrolowaną szkołę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miejskiego Zarządu Oświaty w T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone czynności kontrolne nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wywieść, że sądowej kontroli podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Akty lub czynności regulowane tym przepisem muszą mieć ponadto charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 177/10). Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne aniżeli decyzje administracyjne postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która ich dotyczy. Należy zatem stwierdzić, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy władczym działaniem organu przeprowadzającego kontrolę nałożono na stronę ściśle określone obowiązki. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest pogląd Sądu I instancji, że samo przeprowadzenie kontroli nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie rodzi po stronie kontrolowanego praw lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej za taki obowiązek nie można bowiem uznać obowiązku udostępnienia dokumentacji, o której mowa w art. 90 ust. 3f cyt. ustawy o systemie oświaty, wynikającym z § 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Wskazać należy, że Miejski Zarząd Oświaty nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji obowiązku przedłożenia dokumentacji Skarżącego i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień kontrolowanemu podmiotowi Wskazuje jedynie na ewentualne uchybienia i nieprawidłowości. Czynności kontrolne nie mają zatem charakteru władczego skierowanego do kontrolowanego podmiotu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zaskarżone czynności kontrolne nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Dopiero wydana w ich wyniku decyzja administracyjna (lub inna forma działania władczego organu administracji) może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Nie podlegają bowiem zaskarżeniu te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3f cyt. ustawy o systemie oświaty i § 5 ust. 3 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej, tj. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza w istocie do podważenia legalności podjętych czynności kontrolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie prawa do podjęcia przez organ kontroli w stosunku do podmiotu kontrolowanego nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia nie można bowiem czynić realizacji uprawnienia organu administracji publicznej, wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zgodzić się także z twierdzeniami skarżącego, że do kontroli prowadzonej w stosunku do organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową zastosowanie mają przepisy dotyczące kontroli przedsiębiorców, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w tym zakresie żadnej podstawy prawnej. W tym miejscu zauważyć wypada, że art. 83a ust. 1 cyt. ustawy o systemie oświaty wprost stanowi, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, nie jest działalnością gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3