I SA/Gl 522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, , , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na czynności kontrolne Miejskiego Zarządu Oświaty w T. w przedmiocie prawidłowości wykorzystania dotacji p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...] Miejski Zarząd Oświaty w T. poinformował prezesa zarządu A Sp. z o.o., że na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.o.") od dnia 28 stycznia 2013 r. zostanie przeprowadzona kontrola w zakresie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów oraz w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej na prowadzenie w 2010 r. Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego A1, Zaocznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego A2 oraz policealnych szkół A3 na terenie miasta T.. W odpowiedzi na powyższe pismo A Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła "o odstąpienie od podjęcia czynności kontrolnych zaplanowanych od dnia 28.01.2013 r. (...).", a następnie przedstawiła argumenty uzasadniające ten wniosek. W tym kontekście pełnomocnik strony poinformował, że wobec spółki toczą się już dwie inne kontrole, a także wskazał, że dokumentacja finansowa znajduje w innym mieście niż to, w którym mieści się siedziba kontrolowanej szkoły, co uniemożliwi przedstawienie tej dokumentacji w całości. W jego ocenie prowadzenie kolejnej równoległej kontroli utrudni sprostanie wymaganiom stawianym podczas jej przebiegu. Nadto przywołując przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.d.g."), zwrócił uwagę na ograniczenia ilościowe i czasowe kontroli. Wobec powyższego wniósł o odstąpienie od kontroli i przeprowadzenie jej w terminie późniejszym. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...] Miejski Zarząd Oświaty w T. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo strony. Przywołując przepisy u.s.o. Dyrektor Miejskiego Zarządu Oświaty wskazał, że przepisu u.s.d.g. nie mają zastosowania do kontroli w zakresie wykorzystania dotacji przekazanych spółce na prowadzenie szkół niepublicznych w T.. Odnosząc się natomiast do braku możliwości przedłożenia całej dokumentacji, Dyrektor zwrócił się o przedłożenie od dnia 28 stycznia 2013 r. tej dokumentacji, która jest prowadzona odrębnie dla szkół w T.. Pozostała dokumentacja zostanie skontrolowana na ostatnim etapie kontroli. W piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik spółki zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...] w zakresie kontroli dotyczącej przebiegu nauczania w kontrolowanych szkołach. Jednocześnie ponowił wniosek o przesunięcie terminu kontroli dokumentów finansowych. Następnie pismem z dnia 11 lutego 2013 r., nr [...] pełnomocnik spółki powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zwana dalej "ppsa") wezwał Miejski Zarząd Oświaty w T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez odstąpienie od czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej A Sp. z o.o. za 2010 r., podjętych dnia 30 stycznia 2013 r. W ocenie wnoszącego wezwanie naruszono art. 83a u.s.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, "że kontrola organu prowadzącego szkolę lub placówkę jest równoznaczna z kontrolą działalności samej szkoły bądź placówki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania dyspozycji tego przepisu w zakresie możliwości stosowania u.s.d.g. do organu prowadzącego jako przedsiębiorcy". W dalszej części pisma pełnomocnik spółki przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie omówił naruszenie przez organ wskazanego wyżej przepisu prawa. W piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. Miejski Zarząd Oświaty w T. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. Następnie w dniu 22 marca 2013 r. (data nadania) pełnomocnik spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "na czynność administracyjną", oświadczając, że "zaskarża[m] kontrolę skarżącego przeprowadzaną przez Miejski Zarząd Oświaty w T. od dnia 30 stycznia 2013 r. w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej spółce A na prowadzenie Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego A1, Zaocznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego A2 oraz policealnych szkół A3 na terenie miasta T. – jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa". Powtarzając zarzuty zawarte w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., pełnomocnik spółki wniósł m.in. o "stwierdzenie bezskuteczności czynności kontrolnych prowadzonych przez Miejski Zarząd Oświaty w T." oraz wstrzymanie wykonania tych czynności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki zaakcentował, że kontrola dotycząca prawidłowości wykorzystania dotacji jest kontrolą organu prowadzącego, a nie szkoły i wobec tego jest to kontrola przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów u.s.d.g. Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika organu skarga na czynności kontrolne jest niedopuszczalna. W tym zakresie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że pracownicy Miejskiego Zarządu Oświaty w T. działają jedynie z upoważnienia Prezydenta Miasta T., a zatem niewłaściwie wskazano ten Zarząd jako organ podejmujący czynności kontrolne. Niezależnie od powyższego podniósł, że czynności kontrolne to czynności bezpośrednio zmierzające do wydania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony zaś jest pogląd, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu również takie akty i czynności, które dopiero prowadzą do wydania decyzji lub postanowienia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1608/11). W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz uzasadnił wniosek o oddalenie skargi, podkreślając, że prowadzenie szkoły niepublicznej nie jest działalnością gospodarczą. W końcowej części pisma pełnomocnika organu oświadczył, że wniosek o wstrzymanie wykonania czynności kontrolnych uznać należy za bezprzedmiotowy, gdyż kontrola już się zakończyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 tego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, przyjdzie odnotować, że pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności kontrolnych prowadzonych przez Miejski Zarząd Oświaty w T.. Mając na uwadze wskazany wyżej przedmiot zaskarżenia, należy stwierdzić, że istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii dopuszczalności skargi, a ściślej, czy akt lub czynność objęte skargą należy do kategorii działań administracji, które podlegają zaskarżeniu. Katalog takich aktów i czynności zamieszczony został w art. 3 § 2 ppsa. W myśl pkt 4 tego przepisu, w świetle którego musi przebiegać ocena dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie więc z tym przepisem jednym z warunków dopuszczalności skargi jest to, aby akt lub czynność dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 114/11, publ. nr 1132363, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, publ. LEX nr 742299). Wyjaśnić przy tym trzeba, że przez akty lub czynności, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia (zob. też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 32 i nast.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy, należy przypomnieć, że strona zaskarżyła czynności kontrolne. Odnotować zatem trzeba, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Zwrócić również należy uwagę, że w doktrynie wyrażono pogląd, iż kontrola polega nie tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Czynności kontrolne sprowadzają się przecież do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136-137). Czynności kontrolne, które zaskarżyła strona, nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami, jakkolwiek mogą prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji, która dopiero będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takowe zainicjuje. Czynności te, co należy podkreślić, nie kształtują sytuacji prawnej kontrolowanej spółki i nie mogą być uznane za element władczej ingerencji w jej pozycję prawną. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot kontrolowany, jak wyżej wskazano, może więc bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. W świetle powyższych uwag nie sposób więc uznać, jak chce tego pełnomocnik strony skarżącej, że kontrola stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Reasumując, przeprowadzona kontrola nie rodzi po stronie skarżącej spółki żadnych konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wobec tego nie sposób uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi, o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji należy stwierdzić, że czynności kontroli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczący kontroli skarbowej: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1608/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, rozważając skargę w powyższym aspekcie zwrócić trzeba też uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie można czynić realizacji uprawnienia organu administracji publicznej, gdyż przepisy nie przewidują skargi w tym zakresie. Kwestionowanie legalności kontroli rozumianej jako prawna dopuszczalność przeprowadzenia kontroli sprawia, iż podważa się prawo do podjęcia przez organ kontroli działań kontrolnych w stosunku do podmiotu kontrolowanego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1789/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalszą natomiast kwestią z tego punktu widzenia pozostaje to, czy strona skarżąca prawidłowo oznaczyła podmiot/organ dokonujący zaskarżonych przez nią czynności. Mając zatem na względzie podniesione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i przy zastosowaniu art. 58 § 3 ostatnio wskazanej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.