II OSK 2017/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1057/13 odrzucające skargę ... Sp. z o. o. z siedzibą w Płocku na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 26 lutego 2013 r. nr 547/XXXII/2013 rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1057/13, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., odrzucił skargę ... z siedzibą w Płocku na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 26 lutego 2013 r. nr 547/XXXII/2013 rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia 68 uwag złożonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wyłożonego do publicznego wglądu od dnia 10 września 2012 r. do dnia 22 października 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., przewidywała dwa rodzaje środków prawnych służących kwestionowaniu ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 23 tej ustawy przewidywał możliwość wniesienia protestu, art. 24 powołanej ustawy dotyczył zaś zarzutu. Protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, uchwała o przyjęciu bądź odrzuceniu protestu nie podlegała zaś zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Legitymowanym do wniesienia zarzutu był natomiast podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego przez wnoszącego zarzut, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, stosownie do art. 24 ust. 4 powołanej ustawy. Jednakże z dniem 11 lipca 2003 r. ustawa ta utraciła moc i aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), nie przewiduje zarzutów i protestów, lecz wprowadza instytucję uwag do projektu planu, które, jeśli nie zostały uwzględnione przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), są przedstawiane radzie gminy do rozstrzygnięcia na sesji uchwalającej plan (art. 20 ust. 1) i jako załącznik do uchwały o planie nie mogą być odrębnie skarżone do sądu administracyjnego. W świetle postanowień art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag jest obowiązkowym załącznikiem do uchwały. Kontrola sądu w przedmiocie uchwały dotyczącej uchwalenia studium, czy też jego zmiany oznacza badanie zgodności z prawem podejmowanych uchwał, przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, która to kontrola obejmuje również obowiązkowe elementy studium, jakim jest wymienione rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne wniesienie odrębnej skargi na uchwałę o rozpatrzeniu wniosków zgłoszonych do studium, gdyż ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżania do sądu sposobu rozstrzygnięcia uwag. Dodatkowo art. 12 ust. 1 powołanej ustawy stanowi o jednoczesnym uchwaleniu studium i rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag. Wobec uchwalenia ustawy z 2003 r., która zastąpiła ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., nastąpiło uproszczenie i zracjonalizowanie procedury planistycznej. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 7 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu planistycznego i wyeliminowanie możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć wydawanych na różnych etapach procesu planowania przestrzennego. Powołany przepis jest regulacją szczególną w stosunku do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zw. dalej u.s.g. i w tym zakresie regulacja art. 101 tej ustawy została wyłączona. Skoro – jak wprost wynika z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – rozstrzygnięcie wójta, burmistrza (prezydenta miasta) uwag dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to skarga na takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Takie stanowisko nie prowadzi jednak do zakwestionowania prawa stron do ochrony sądowej. Wprawdzie, wobec wyeliminowania przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć organów administracji w procesie planowania przestrzennego, nie istnieje obowiązek ustawowy doręczania tych poszczególnych rozstrzygnięć osobom wnoszącym uwagi, czy też wnioski, jednak nie zamyka to drogi do ewentualnego kwestionowania poszczególnych zapisów projektu planu na dalszych etapach prac planistycznych, po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone powinno zostać bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a ponadto w myśl art. 101 ust. 1 i 3 tej ustawy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego wniosła ... Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zw. dalej u.p.z.p., poprzez odrzucenie skargi z uwagi na przyjęcie, że nie jest prawnie dopuszczalnym wniesienie skargi na uchwałę Rady Miasta w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do zmiany Studium, podczas gdy art. 7 u.p.z.p. wynika jedynie, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają rozstrzygnięcia podejmowane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu uwag dotyczących projektu Studium, a nie rozstrzygnięcia podejmowane przez Rade Miasta; jeżeli zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i żaden inny przepis nie wyłącza dopuszczalności takiej skargi, to należy uznać, że rozstrzygnięcia Rady Miasta w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do Studium podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Wskazując na te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, oparta została na zarzucie naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. Argumentacja tych zarzutów w istocie sprowadza się do oceny, czy uchwała Rady Miasta Płocka, rozstrzygająca o sposobie rozpatrzenia 68 uwag złożonych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, mogła być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że po wejściu w życie u.z.p., która zastąpiła ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zw. dalej u.p.z.p. nastąpiło uproszczenie i zracjonalizowanie procedury planistycznej. Intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu planistycznego i wyeliminowanie możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć wydawanych na różnych etapach procesu planowania przestrzennego (por. uzasadnienie do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawodawca wyeliminował możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć organów administracji w procesie planowania przestrzennego, co nie zamyka drogi do ewentualnego kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 u.s.g. Dodać można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od 2006 r. zarysowała się linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie również uchwał studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podkreślając jednocześnie, że brak jest zasadniczo podstaw do kwestionowania naruszeń prawa własności w studium, natomiast naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce zasadniczo w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby istotnie naruszone zasady czy tryb sporządzenia studium lub właściwość organów w tym zakresie. por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1027/11, LEX nr 969575, W tym miejscu wskazać należy, że rozwiązanie umożliwiające udział podmiotów zewnętrznych w konstruowaniu studium i planu odbiega znacznie od obowiązującego przed dniem 11 lipca 2003 r. systemu zaskarżania aktów planistycznych. Jak zauważa Hubert Izdebski w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Lex Omega) przepis art. 7 wynika z odmiennych rozwiązań wcześniej obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta wprost przewidywała prawo do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 u.z.p.), a w praktyce przyjmowano także możliwość wnoszenia skargi na odrzucenie protestu wobec projektu planu (art. 23 u.z.p.). Komentowana zaś ustawa zastąpiła protesty i zarzuty instytucją uwag, a wobec tego celowe stało się rozważenie kwestii dopuszczalności zaskarżalności aktów o nieuwzględnieniu uwag. Obecnie ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - najpierw przez organ sporządzający projekt studium (art. 7 u.p.z.p.). O sposobie zaś rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, przedstawionych radzie gminy, stosownie do wymogu określonego w art. 11 pkt 12 ustawy, rozstrzyga następnie, uchwalając studium - rada gminy. Tekst i rysunek studium, ale i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują formy w jakiej ma nastąpić owo rozstrzygnięcie. Ponieważ w treści art. 12 ust. 1 ustawy podkreśla się jednoczesność podjęcia uchwały w przedmiocie studium i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, przyjąć trzeba, że wypowiedź rady w tej kwestii, co do zasady stanowi część tej uchwały i powinna, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy przybrać postać załącznika do uchwały w sprawie studium. Z powyższego wyprowadzić trzeba wniosek, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi część uchwały w sprawie studium, a zatem niezadowolenie ze sposobu rozpatrzenia uwag może zostać wyrażone tylko przez zaskarżenie uchwały w sprawie studium w odpowiedniej części. Niezależnie od powyższego, powołując się na pogląd wyrażony we wspominanym już komentarzu H. Izdebskiego (komentarz Lex do art. 7) należy zgodzić się z tym, iż art. 7 u.p.z.p. zawiera wskazanie wyjątków od - wiążącej się z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) zasady prawa do zaskarżania do sądu administracyjnego indywidualnych i generalnych aktów organów administracji publicznej. Zasada ta znajduje wyraz w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również, w odniesieniu do aktów innych niż decyzje oraz postanowienia wskazane w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., w tym zaskarżania generalnych aktów planowania przestrzennego w gminie. Nie ma zaś racjonalnych przesłanek, aby uznać, że zamiar ustawodawcy wyłączenia możliwości skarżenia efektów pośrednich etapów prac nad studium, czy planem nie stanowił wyjątku odnoszącego się również do art. 101 u.s.g. przez wykluczenie możliwości oddzielnego zaskarżenia aktu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, nawet wówczas, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte zostanie w formie odrębnej uchwały. Zgodzić się zatem należy z poglądem ww. komentatora, że zainteresowany może, w trybie określonym w art. 101 u.s.g., wnieść tylko skargę na uchwałę o przyjęciu studium wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), nie zaś na odrębną skargę na uchwałę o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium. W niniejszej sprawie Rada Miasta Płocka zawarła rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia 68 uwag złożonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka, stanowiące załącznik nr 1 do uchwały Rady Miasta Płocka z dnia 26 lutego 2013 r. nr 547/XXXII/2013. Uchwałę tę podjęto przed uchwaleniem studium z tego powodu, iż Rada Miasta, przesądzając o nieuwzględnieniu ww. uwag uznała za stosowne poddać inne zgłoszone uwagi pod ponowną ocenę Prezydenta Miasta. Tylko z tego powodu w obrocie pojawiła się zaskarżona uchwała, którą przy uchwalaniu studium potraktowano zresztą, zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jako załącznik do uchwały w sprawie studium. Nie ma zatem prawnego znaczenia okoliczność, że forma rozpatrzenia uwag - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przybrała postać odrębnej uchwały, wyprzedzającej uchwałę o studium, skoro ostatecznie rada uchwalając studium przywołała uchwałę o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, jako załącznik (wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag). Można dodatkowo też przywołać inną argumentację, również wskazującą na nierozłączność omawianych aktów. Przepis art. 12 ust. 2 u.p.z.p. nie zawiera - w zakresie nadzoru nad działalnością organów gminy - rozwiązań odrębnych w stosunku do przepisów art. 90 u.s.g., nakłada bowiem obowiązek przekazania uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1, wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Ocenie nadzorczej podlega zatem jako całość, uchwała wraz z załącznikami, tzn. studium oraz rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie można dopatrzyć się zatem i racji prawnych przemawiających za argumentacją, aby kontrolę sądową rozdzielać na poszczególne elementy składające się na uchwalenie studium, w sytuacji jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodać tylko można, że podkreślana w orzecznictwie zasada, iż rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny (niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium), czego w rozpatrywanej sprawie dochowano, wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 337/10, LEX nr 599397, OwSS 2010/3/73/73-82, który odnosił się do zaskarżenia uchwały o studium, a nie zaskarżenia odrębnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do tego studium. Wskazać w związku z powyższymi rozważaniami należy, że wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji również przepisów związanych z wadliwym przeprowadzeniem kontroli, Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił skargę, uznając że rozstrzygnięcie Rady Miasta w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Wyjaśnić należy również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi.