II OSK 813/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 714/13 w sprawie ze skargi I. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 813 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał S. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz rozbiórkę domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...], w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 47/02. Z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. wystąpił S. J. wskazując, że nastąpiła istotna zmiana prawno-faktyczna, gdyż w dniu 26 lutego 2008 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka przeznaczona została na cele zabudowy letniskowej, co usuwa przeszkodę prawną do legalizacji zrealizowanej zabudowy. Ponieważ na podstawie ww. decyzji rozbiórkowej "nikt nie nabył prawa", S. J. wniósł o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 154 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2001 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. J. i I. J. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, pojęcie "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 § 1 K.p.a.) i w trybie tym nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana takiej decyzji ostatecznej. Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną, nakładającą na stronę określony obowiązek. Organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą bądź uchyleniem. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Organ zaś może wydać decyzję w trybie art. 154 § 1 K.p.a., gdy orzeka w ramach uznania administracyjnego, a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się zaś do zarzutu nie rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że wniosek S. J. został sformułowany jednoznacznie jako żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył S. J., zarzucając jej naruszenie uzasadnionego interesu prawnego, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 155 K.p.a. i domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Za wadliwe skarżący uznał twierdzenie organu, że obowiązek rozbiórki wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza tryb z art. 154 § 1 K.p.a., a dokonaną przez organ wykładnię za sprzeczną z potocznym, językowym rozumieniem pojęcia obowiązku. Odnośnie natomiast zarzutu nie rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a., skarżący stwierdził, że zakres rozpoznania sprawy zakreśla nie wskazana przez stronę podstawa prawna, a przytoczone w podaniu (wniosku) fakty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odwołując się do wniosku o wzruszenie ostatecznej decyzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący niewątpliwie domagał się w nim przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 154 § 1 K.p.a., a podnoszone przez niego okoliczności faktyczne nie budziły wątpliwości, co do charakteru postępowania, jakie zdaniem wnioskodawcy organ powinien wszcząć. Twierdzenie zatem, że organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. nie ma prawnego znaczenia, choćby dlatego że skarżący wciąż uprawniony jest do złożenia takiego wniosku. W odniesieniu natomiast do jasno sformułowanego wniosku skarżącego, organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Przepis ten ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną: decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Koniecznym zatem było ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Jak stwierdzano w orzecznictwie, nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Z tych przyczyn, Sąd uznał za trafną argumentację organu, że decyzja objęta wnioskiem o uchylenie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. W takiej sytuacji nie miał zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 K.p.a. Również podnoszona wadliwość decyzji rozbiórkowej nie miała w przedmiotowym postępowaniu znaczenia, gdyż uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, orzecznictwo wskazuje, że w sprawach, w których nie jest możliwe zastosowanie tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe. Wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie jest możliwe jedynie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ miał pewną swobodę rozstrzygania. Zmienione zatem mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie kwestionowana decyzja rozbiórkowa nie została wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały w okolicznościach faktycznych sprawy na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia. Dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji rozbiórkowej należało, zatem upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. J. i S. J., zaskarżając go w całości i zarzucają mu: 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. a. art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zdaniem skarżącego istniała podstawa do jej uwzględnienia, b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wystarczającego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie dlaczego nakaz rozbiórki wbrew jasnej wykładni językowej nie jest nabyciem prawa, a więc swoistym przysporzeniem oraz dlaczego decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego ma nie podlegać stwierdzeniu nieważności, 2. pośrednie naruszenie innych przepisów prawa, a zwłaszcza art. 154 § 1 K.p.a., art. 155 K.p.a., art. 6 K.p.a. w związku z artykułami ww. w pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a przez usankcjonowanie naruszeń tych przepisów przez organy wydające zaskarżone decyzje. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek o zbadanie sprawy na płaszczyźnie art. 155 K.p.a. pojawił się w sposób jednoznaczny i jasny najpóźniej w odwołaniu. Kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest zaś znany zakaz rozszerzania lub powoływania nowej podstawy prawnej w postępowaniu odwoławczym, chociaż faktem jest, że we wniosku S. J. wystąpił o uchylenie decyzji, wskazując na art. 154 § 1 K.p.a. Wniosek ten należało jednak potraktować jako sygnał do rozpoznania sprawy również w zakresie art. 155 K.p.a. Stanowisko zaś Sądu, co do argumentacji, że stronie przysługuje jeszcze teraz prawo do zgłoszenia takiego wniosku nie może być uznane za wystarczającą argumentację prawną co do zasadności nie rozpoznania sprawy w aspekcie art. 155 K.p.a. Nadto skarżący powtórzył, że dokonana wykładnia pojęcia "nabycia praw" jest wykładnią sprzeczną z potocznym rozumieniem tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a., art. 155 K.p.a. i art. 6 K.p.a. w związku z art. 147 § 1, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2). Jak słusznie wskazywały organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, skarżący w podaniu o wszczęcie postępowania wprost podał tryb, w jakim ma być ono prowadzone ("w trybie art. 154 par. 1 K.p.a."). Oznacza to, iż takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądziło kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13). Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy zakres żądania strony nie budził wątpliwości, wszczęcie przez organ w tym trybie postępowania było czynnością prawidłową. Jako niezasadną należało uznać argumentację strony skarżącej, że wniosek o zbadanie sprawy na płaszczyźnie art. 155 K.p.a. pojawił się "najpóźniej w odwołaniu". Organ nie mógł, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 K.p.a., na etapie postępowania odwoławczego, rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja. Odnośnie twierdzeń strony skarżącej, co do charakteru decyzji o nakazie rozbiórki, zauważyć trzeba, iż ocena tego, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż określenie charakteru prawnego tej decyzji należy do kategorii prawnej, a nie wynika z rozsądku czy ze znaczenia językowego, jak stwierdza się w uzasadnieniu kasacji. Nabycie prawa dotyczy, bowiem uzyskania korzyści prawnych z decyzji, a więc określenia, czy adresat decyzji może wywieść z niej jakiekolwiek uprawnienia, ale także sprecyzować obowiązki lub obowiązki takich podmiotów, które byłyby korelatem ich rozbiórki (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 595). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska. A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el, 2015). Stwierdzić trzeba, iż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, MoP 2002, Nr 9, poz. 532; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 912/10; 29 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 200/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, nie można było podzielić zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. (zarzut 1). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wykluczyć należało też możliwość, z uwagi na odmienność jej przedmiotu, zastosowania w sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a., która to norma prawna dotyczy "skarg na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6". Sąd rozpoznający skargę kasacyjną za prawidłową uznał ocenę Sądu pierwszej instancji o trafności wydanych w sprawie decyzji i konieczności oddalenia skargi zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.