II SA/Rz 769/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. P. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (zwany dalej KWP) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji (zwany dalej KMP) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], o odmowie przyznania J. P. pomocy finansowej na zakup mieszkania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: J. P. wnioskiem z dnia 29 marca 2012 r., zwróciła się do KMP o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w T. Do tego wniosku dołączono akt notarialny z dnia 3 października 2011 r., rep. [...] – przedwstępna umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], KMP po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił przyznania J. P. pomocy finansowej na zakup mieszkania, położonego w miejscowości T. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 października 2011 r. J. P. wspólnie z S. G., zawarła przedwstępną umowę ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży, położnego w miejscowości T. Organ zwrócił uwagę, że w/w nie jest mężem skarżącej, a pozostaje z nią w ustawowej wspólności majątkowej. W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia stanowisko, aby pomoc finansowa przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkową, do której zresztą odwołuje się § 3 rozporządzenia. Stwierdził także, że w świetle obwiązujących przepisów pomoc finansowa przyznawana jest w przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny przez policjanta lub jego małżonka, tylko w przypadku wspólności ustawowej małżeńskiej. Natomiast inna wspólność majątkowa nie podlega uwzględnieniu przy przyznawaniu pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji. W odwołaniu J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz wydanie orzeczenia po przeprowadzeniu postępowania w ograniczonym zakresie i nierozstrzygającego sprawy zagadnienia wstępnego w całości. W ocenie odwołującej się zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zostać uzupełnione o nierozpoznane do chwili obecnej okoliczności faktyczne i prawne. KWP opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że J. P. jest funkcjonariuszem KMP w służbie stałej od dnia 2 marca 2012 r. Policjantka zamieszkiwała w R. przy ulicy M. [...], w lokalu którego głównym najemcą był jej ojciec. W/w pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji KMP z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionego przez stronę aktu notarialnego – umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki z dnia 29 maja 2012 r. wynika, że wnioskodawczyni jest jedynie współwłaścicielem w ½ części we współwłasności przedmiotowego lokalu wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku w T. nr [...] o pow. użytkowej 54,53 m², a pozostała część lokalu również w ½ jest własnością S. G. Organ powołał się na prezentowaną w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykładnię, zgodnie z którą pomoc finansowa nie może być udzielona funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli lokalu. Przy współwłasności przyznanie pomocy, o jakiej mowa w art. 94 ustawy o Policji stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich nie związanych z Policją. KWP nie podzielił zarzutu skarżącej, ze decyzja organu I instancji narusza art. 32 Konstytucji RP. Pozostawanie w konkubinacie rodzi pewne ograniczenia w polskim prawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i innych czynności podjętych przez organy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca zarzuciła, że wydane w jej sprawie decyzje oraz czynności podjęte przez organy naruszają normy prawa materialnego w ten sposób, że przepisy te zostały zastosowane i interpretowane dowolnie i całkowicie odmiennie jeśli idzie o ich wykładnię dla każdej z podjętych czynności. Skarżąca wniosła również o dokonanie kontroli § 4 ust. 1 rozporządzenia tj.wysokości pomocy finansowej, gdyż wysokość pomocy finansowej wynosi 3 377 zł za normę zaludnienia przysługującąpolicjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała się na orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie interpretacji norm prawnych dotyczących układu zbiorowego oraz postanowień układów zbiorowych pracy i innych porozumień zbiorowych. Zarzucono także rozbieżność w interpretacji art. 88 ustawy o Policji, że mimo uzyskania tylko współwłasności, wobec ponoszenia kosztów kredytowych oraz nie spełnienia przez prawo regulacji odrębności lokalu, podmiot utracił wszystkie uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym. Podniosła, że w jednym postępowaniu w tej samej sprawie zagadnienia wstępnego, organ dokonał wykładni prawa cofając uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż podmiot uzyskał taki lokal, wobec czego nie przysługuje świadczenie zastępcze. Natomiast w druga wykładniaorganu polegała na tym,że policjant lokalu takiego faktycznie nie uzyskał, gdyż brak jest możliwości wyodrębnienia odrębności lokalowej, wobec czego również nie przysługuje jej pomoc finansowa na jego uzyskanie. Skarżącasięgnęła do innych unormowań dotyczących wykładni lokalu mieszkalnego. Na poparcie swoich zarzutów wskazała również na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt I SA 1724/2003 oraz na uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 7/08. Reasumując, skarżąca podniosła, że podane przez nią orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nabycie lokalu mieszkalnego we współwłasności nie daje podstawy do odmowy przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie w części nabytej. W kontekście poczynionych uwag skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami fakt, że Skarżąca stała się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot odrębnej własności w ½ części. Pozostałą część lokalu stanowi własność S. G. Organy ustaliły ponadto, że współwłaściciel lokalu jest konkubentem skarżącej oraz funkcjonariuszem Policji. Odmowa przyznania pomocy finansowej została umotywowana tym, iż nabyty przez skarżącą lokal stanowi przedmiot współwłasności z osobą niebędącą jej małżonkiem i wobec tego nie obejmuje go reżim ustawowej wspólności małżeńskiej. Strona wnosząca skargę nie zgadza się z interpretacją przepisów ustawy o Policji jaką w jej sprawie zaprezentowały organy odmawiając udzielenia pomocy. Należy przypomnieć, że według KWP nie może otrzymać pomocy finansowej funkcjonariusz, gdy nie jest on sam lub członek jego rodziny właścicielem lokalu (domu), a jedynie współwłaścicielem. Ich zdaniem, na pomoc finansową może liczyć wyłącznie funkcjonariuszy, który ma zamiar nabyć lokal na warunkach wspólności majątkowej małżeńskiej. Według WSA, przepisy prawa materialnego jakie zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organy Policji nie dają podstaw do twierdzenia, że pomoc finansowa nie może zostać przyznana na zakup mieszkania stanowiącego przedmiot współwłasności policjanta i jego konkubenta. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika bowiem aby funkcjonariusz Policji dla realizacji przysługującego mu uprawnienia musiał wykazywać, że lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) jaki zamierza uzyskać, nabywa na swą wyłączna własność lub współwłasność majątkową małżeńską. W przytoczonym przepisie nie znajdziemy wypowiedzi, która jednoznacznie stwierdzałaby, że inna niż małżeńska współwłasność lokalu (domu jednorodzinnego) wyklucza wnioskującego od pomocy finansowej. Z wykładni językowej tej regulacji da się jedynie wywieść publiczne prawo podmiotowe funkcjonariusza polegające na możliwości skutecznego żądania udzielania mu pomocy pieniężnej dla uzyskania mieszkania, w sytuacji gdy lokal nie został mu zapewniony przez Policję w drodze decyzji o przydziale (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Przytoczony przepis nie uzależnia nabycia roszczenia o pomoc pieniężną od zaistnienia innych warunków niż brak decyzji o przydziale lokalu jak np. nabycie lokalu na wyłączną własność wnioskującego. Należy podkreślić, że prawa do lokalu a tym samym prawa do pomocy pieniężnej nie wyklucza w analizowanej sytuacji faktycznej art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. To samo wynika z wykładni funkcjonalnej art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Niewątpliwie celem tego unormowania jest umożliwienie policjantowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poprzez przyznanie świadczenia pieniężnego pokrywającego w określonej części koszty zakupu lokum. Współwłasność lokalu mieszkalnego nie jest pod tym względem prawem gorszym od własności, czyli takim, które nie pozwalałoby wnioskodawcy tych potrzeb realizować. Potwierdza to art. 206 Kodeksu cywilnego, w myśl którego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Dlatego uzyskaniem lokalu w znaczeniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, będzie także nabycie przez policjanta, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, prawa do współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Także i ta forma władania w wystarczający sposób zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, czyli potrzeby na które ukierunkowane są wszystkie przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań dla policjantów. Próba wywodzenia odmowy pomocy z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, a dokładnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468, zwane dalej rozporządzeniem), nie może prowadzić do odmiennej konkluzji niż wyżej przyjęta. Po pierwsze, rozporządzenie ze względu na miejsce w hierarchii źródeł prawa nie jest w stanie dokonać modyfikacji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepisy rozporządzenia ustalają jedynie kwestie proceduralne związane z wykazaniem ubiegania się przez policjanta o nabycie prawa do lokalu mieszkalnego. Po drugie, przytoczona wyżej regulacja nie stoi w sprzeczności z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ograniczenie pomocy finansowej tylko do funkcjonariusza żyjącego w małżeństwie. Otóż treść § 3 ust. 2 rozporządzenia za równoznaczne ze staraniem się przez policjanta o nabycie lokalu mieszkalnego traktuje ubieganie się o ten lokal przez jego małżonka jeżeli pozostaje on we wspólności majątkowej małżeńskiej. Zawarcie umowy w takiej sytuacji rodzi skutek nabycia prawa do lokalu także przez policjanta pomimo, że nie ubiegał się on o lokal. Ta wypowiedź nie ogranicza jednak uprawnień policjanta ze względu na uzyskanie innego niż współwłasność małżeńska prawa do lokalu. WSA w pełni podziela stanowisko wypowiedziane przez NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09, iż co do zasady nabycie lokalu mieszkalnego (nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w udziale ½, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W przytoczonym orzeczeniu stwierdzono także, iż w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi. Stanowisko to zyskało akceptacje w wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1267/12 oraz wyroku WSA w Kielcach z 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 98/12. Sąd w niniejszym składzie nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1145/04, albowiem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji dla uzyskania uprawnienia do pomocy nie wymaga nabycia lokalu wyłącznie przez policjanta bądź przez policjanta nabywającego ów lokal z małżonkiem. Orzekające w sprawie organy wyprowadziły zbyt daleko idący wniosek, iż na pomoc finansową na zakup mieszkania na prawach współwłasności może liczyć tylko funkcjonariusz pozostający w związku małżeńskim. Ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej o pomoc finansową będą one obowiązane zastosować się do wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jaką przyjęto w niniejszym wyroku. Na wynik sprawy nie powinien mieć wpływu fakt, iż konkubent strony a więc współwłaściciel lokalu mieszkalnego także jest funkcjonariuszem Policji. Orzecznictwo NSA stoi bowiem na stanowisku, że w sytuacji gdy lokal stanowi przedmiot współwłasności dwóch pozostających w konkubinacie policjantów, prawo do pomocy finansowej może przysługiwać tylko jednemu z nich. Innymi słowy, uprawnienia do pomocy pieniężnej na zakup mieszkania nie mogą się kumulować w odniesieniu do tego samego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone decyzję zostały oparte na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ błąd w wykładni miał istotny wpływ na wynik postępowania, uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.