I OSK 2237/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 240/12 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. I OSK 2237/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji R. S. do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnymi przypadkami naruszenia przepisów ruchu drogowego, jakie miały miejsce w okresie od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r., za co uzyskał łącznie 26 punktów karnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o: 1/ skierowaniu R. S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. ABC z części teoretycznej i praktycznej; 2/ zatrzymaniu prawa jazdy kat. ABC nr [...], druk [...], wydanego przez Prezydenta Miasta Kielce w dniu [...] listopada 2002 r., do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje; 3/ nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). W odwołaniu od ww. decyzji R. S. zarzucił organowi I instancji błędną ocenę zebranych dowodów, jako że z mandatu karnego otrzymanego w dniu [...] grudnia 2010 r. wynika, że nie otrzymał on punktów karnych. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, których dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym zostało stwierdzone m.in. mandatem karnym – § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Z tego też względu organ administracji publicznej nie ma uprawnień do weryfikowania stopnia zagrożenia poszczególnych naruszeń ruchu drogowego, które zostały stwierdzone przez uprawniony organ oraz prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że choć w mandacie z dnia [...] grudnia 2010 r. brak jest przypisania liczby punktów za popełnione wykroczenie, to wymieniono w nim te same naruszenia ustawy, co we wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium, powołując się na § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r., wskazało, że do ewidencji wpisuje się naruszenia popełniających je kierowców – zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z powołanego załącznika wynika, że za naruszenie przepisów ustawy oznaczone kodem E01 przyznaje się 10 punktów karnych. Natomiast brak przypisania przez funkcjonariusza Policji punktów karnych za czyn oznaczony kodem E01 na wypisanym mandacie nie powoduje, że R. S. nie naruszył danego przepisu i tym samym nie został ukarany określoną liczbą punktów karnych. Ilość przyznawanych punktów karnych za określone czyny nie wynika bowiem z woli funkcjonariusza Policji, lecz jest taksatywnie wymieniona w rozporządzeniu. Rozbieżność pomiędzy liczbą punków karnych określonych w mandacie karnym, a liczbą punktów karnych za te same wykroczenia wymienione we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r., zostały wyjaśnione R. S. pismem Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w J. z dnia [...] czerwca 2011 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył R. S.. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie na podstawie mandatu z dnia [...] grudnia 2010 r., że należy mu przyznać punkty karne, choć z dokumentu tego wynika, że policjant wymierzający mandat celowo wykreślił miejsce przeznaczone na punkty karne, gdyż jego zamiarem nie było wymierzanie jakichkolwiek punktów za popełnione wykroczenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 130 ust. 1 odsyła w tym zakresie do prowadzonej przez policję ewidencji, do której wpisuje się kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując za poszczególne naruszenia odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. Jak wynika z § 7 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego podstawę do skierowania przez policję wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w konsekwencji także orzeczenia o takim skierowaniu, mogą stanowić wyłącznie wpisy ostateczne do ewidencji (ust. 2), zaś charakter taki mają, jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wyłącznie wpisy dotyczące naruszeń stwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Skoro zatem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń dyscyplinarnych (które mogą zostać uchylone wyłącznie w odrębnym postępowaniu), to starosta kierując daną osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych, ani też tym bardziej do badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Takich uprawnień nie ma również samorządowe kolegium odwoławcze, działające jako organ II instancji od decyzji wydawanych w tych sprawach przez starostę. Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut dotyczący braku wpisania w mandacie ilości punktów karnych za popełnione wykroczenie. Kwestia ta dotyczy bowiem sprawy zupełnie odmiennej od będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi na bezczynność organu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2012 r. skargę kasacyjną wniósł R. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 97 kodeksu wykroczeń, art. 114 ust. 1 pkt 1 b) i art. 130 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 pkt 1 i § 2 ust. 3, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem za właściwe skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w skutek niezasadnego naliczenia punktów za wykroczenie popełnione w dniu [...] grudnia 2010 r. i jego zakwalifikowane z art. 97 kodeksu wykroczeń Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z obowiązującego w dacie popełnienia wykroczenia ([...] grudnia 2010 r.) art. 92a kodeksu wykroczeń wynika, że to ten przepis winien być wskazany jako podstawa prawna czynu przypisanego skarżącemu. Kwestia ta nabiera decydującego znaczenia, jeśli uwzględnić obowiązujące w dniu [...] grudnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wraz z załącznikiem numer 1 zatytułowanym "Wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczba punktów odpowiadająca tym naruszeniom". W części E powołanego załącznika, dotyczącej nieprzestrzegania przepisów dotyczących prędkości, brak jest wskazania przepisu art. 97 kodeksu wykroczeń, jako podstawy prawnej naliczenia skarżącemu 10 punktów. Stąd brak podstaw prawnych do naliczenia punktów przy tak przyjętej kwalifikacji prawnej w prawomocnym mandacie karnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności związane z naliczaniem punktów pozostają poza kognicją Sądu, gdyż wpisy ostateczne do ewidencji dokonywane są na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów, orzeczeń dyscyplinarnych, a ich uchylaniu służą inne tryby. Sytuacja skarżącego pozostaje inna - on nie kwestionuje ustaleń wynikających z prawomocnego mandatu karnego, ale kwestionuje fakt zastosowania nieodpowiednich przepisów prawnych będących podstawą naliczenia punktów i wpisania ich do ewidencji, a w takiej sytuacji Sąd winien korygować wadliwe decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w myśl art. 130 ust. 4 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) wskazano, że ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zestawienie tych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa, jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05, z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10). Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że niniejsza sprawa nie dotyczyła skargi na tego rodzaju akt o charakterze ewidencyjnym lub bezczynność organu ewidencyjnego, ale innej pod względem przedmiotowym sprawy, dotyczącej skargi na skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowo Sąd uznał, że wiążące dla starosty znaczenie ma to, że skarżący nie wystąpił do właściwego organu Policji o zmianę zapisów ewidencyjnych w związku z nieprawidłowym, w ocenie skarżącego, przypisaniu mu 10 punktów karnych za wykroczenie popełnione w dniu [...] grudnia 2010 r. Jak już wyżej wskazano, wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Skoro zatem materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji był właśnie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy i wyznaczał on granice niniejszej sprawy, to Sąd I instancji nie mógł wyjść poza te granice i rozważać prawidłowości naliczenia i wpisania do prowadzonej prze Policję ewidencji 10 punktów karnych, mimo braku takiego wpisu na wystawionym mandacie karnym. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w wskazanym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie prawidłowość przypisania mu kolejnych 10 punktów karnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działał zatem w tak wąsko wyznaczonych granicach sprawy. Nie jest i być nie może przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie ocena prawidłowości zakwalifikowania popełnionego przez skarżącego wykroczenia do odpowiedniego przepisu kodeksu wykroczeń. Tak więc nieprawidłowo skarżący wskazywał w skardze kasacyjnej przepisy tego aktu, bowiem nie miały one w niniejszej sprawie zastosowania. Reasumując zatem należy stwierdzić, że organ, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., I OSK1371/08). Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się wyłącznie do okoliczności związanych z naliczeniem skarżącemu punktów karnych, nie mogą w niniejszym postępowaniu przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.