II SA/Gl 1518/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. B., J. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. po rozpatrzeniu odwołania M. i J. P. oraz K. B. od decyzji Zastępcy Wójta Gminy P., działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez B. i J. I., polegającego na domniemanym spalaniu w kotle C.O. substancji, których spalanie jest zabronione (pianka i ścinki krawieckie), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wskutek informacji M. i J. P. oraz K. B., organ I instancji pismem z dnia [...] r. nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko polegającego na spalaniu w piecu C.O. substancji, których termiczne przekształcenie jest zabronione (pianki i ścinków krawieckich). Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał B. i J. I. właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zaprzestania spalania niesegregowanych odpadów komunalnych. Rozstrzygnięcie to na skutek wniesionego odwołania B. i J. I., zostało decyzją Kolegium z dnia [...] r. nr [...] uchylone w całości, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania Zastępca Wójta Gminy P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez B. i J. I. polegającego na domniemanym spalaniu w kotle C.O. substancji, których spalanie jest zabronione (pianka i ścinki krawieckie). W odwołaniu M. i J. P. oraz K. B. zakwestionowali rozstrzygnięcie, podnosząc że Państwo I. dokonują spalania śmieci w kotle C.O. Proceder ten ma miejsce nie tylko w okresie grzewczym. Duszący i gryzący dym pochodzący ze spalania odpadów wdziera się do pomieszczeń domu zamieszkałego przez K. B. oraz M. i J. P. wraz z dzieckiem. Przeprowadzone kontrole nie były skuteczne, gdyż albo były zapowiedziane, albo od chwili przyjazdu do chwili podjęcia czynności pozostawiono Państwu I. wystarczająco dużo czasu, aby domownicy mogli dokonać uprzątnięcia spalanych śmieci. W odwołaniu zwrócono również uwagę, że Państwo I. często zmieniali usługodawcę w zakresie wywozu odpadów komunalnych, aby ukryć niesystematyczny ich wywóz. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadać je od strony formalnej, a mianowicie, czy środek odwoławczy wpłynął w terminie i czy został wniesiony przez osobę mającą do tego legitymację, a więc przez stronę postępowania. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie wskazuje kryteriów, przy zastosowaniu których należy ustalać krąg stron w sprawie negatywnego oddziaływania przez osobę fizyczną na środowisko. W związku z tym, zdaniem składu orzekającego Kolegium, kwestię posiadania przymiotu strony należy rozpatrywać przy zastosowaniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce i doktrynie prawa administracyjnego przyjęto, że stroną w rozumieniu art. 28 kpa będzie osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996, s. 183-201). Przede wszystkim podkreślono, że w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdyż nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1438/08, Lex nr 597280; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1365/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/GL 59/11. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 363 u.p.o.ś. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. "Z dyspozycji art. 363 p.o.ś. nie wynika interes prawny dla sąsiadów poparty przepisami prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 p.o.ś. dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1182/10. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1438/08. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza zarzutu spalania odpadów na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., co wynika z ustawy zawartej w decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...] odwołującej się do wyników przeprowadzonych kontroli posesji Państwa I.. Mianowicie, przeprowadzona w dniu [...] r. niezapowiedziana kontrola Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w C. nie ujawniła nieprawidłowości w zakresie wykorzystywanego paliwa do palenia w piecu C.O. Nie stwierdzono również na terenie nieruchomości odpadów, które mogłyby być spalane we wspomnianym piecu, w tym nie stwierdzono odpadów w postaci pianki i skrawków krawieckich. Faktów podnoszonych przez sąsiadów, nie potwierdziły również interwencje Policji podejmowane w następstwie telefonicznych zgłoszeń dokonanych w dwóch przypadkach przez M.P., a raz przez J. I.. Ponadto, pracownicy organu I instancji kilkakrotnie (w dniach: [...] r. o godz. [...],[...] r., [...] r. o godz. [...],[...] r. [...] r., [...] r.) przebywali pod domem Państwa I.. Jednak w tym czasie, jak wynika że sporządzonych na tę okoliczność notatek urzędowych, nie dostrzeżono dymu oraz zapachu, który mógłby świadczyć o spalaniu odpadów. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę budynku oraz nieruchomości Państwa I.. W jej trakcie ustalono, że opał jaki stosowany jest w piecu C.O. to węgiel i drzewo. Ponadto, nie ujawniono przypadku termicznego przekształcania odpadów. Jak wynika z odwołania, również ostatnie dwie kontrole Policji zainicjowane zgłoszeniem Pani B. nie przyniosły ustaleń, które potwierdzałyby informacje o spalaniu odpadów. Brak podpisanej przez Państwa I. umowy na wywóz odpadów komunalnych nie może stanowić jedynej podstawy do przyjęcia dokonywania nielegalnego spalania odpadów, a co najwyżej jest sygnałem do podjęcia stosownych kroków przewidzianych ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Stąd też okoliczność samego zamieszkiwania, czy też nawet dysponowania prawem własności do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z posesją Państwa I., nie uzasadnia istnienia interesu prawnego odwołujących. Jak bowiem ustalono, M. P. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Z kolei J. P. jest mężem M. P., zamieszkującym na w/w nieruchomości. Natomiast K. B. dysponuje prawem służebności osobistej polegającej na prawie korzystania z części budynku oraz gruntu w/w działki. Oznacza to, że odwołujący dysponują w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym, gdyż nie wykazali swego interesu prawnego wynikającego z odpowiedniej normy prawa materialnego. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione przez osoby nie legitymujące się przymiotem strony, co skutkować winno umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego M. P., J. P. i K. B. nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium co do odmowy przyznania im statusu strony w postępowaniu, dotyczącym spalania pianki i ścinków krawieckich na nieruchomości sąsiedniej, jak i ustaleniami organów, że proceder taki nie ma miejsca. Powtórnie wskazali na uciążliwości i negatywny wpływ spalania odpadków w piecu c.o. na stan zdrowia. Wskazali też na trudności w wykazaniu tych faktów, gdyż wszystkie kontrole były w istocie zapowiedziane, a sami nie mają wstępu na teren sąsiadów. Jednak widoczny jest czarny, gryzący dym z komina, co potwierdza ich zarzuty. Skarżący wskazali też na niekonsekwentne stanowisko organów i zarzucili Kolegium zbędne wzywanie ich do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, skoro następnie odmówiono im przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący dla wykazania prawdziwości swoich twierdzeń powołali się na fakt wydania wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Uczestnik postępowania B.I. wniosła o oddalenie skargi, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, bowiem skarżący nie mogą być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących z urzędu podniosła, że wydany w sprawie wyrok nakazowy z dnia [...] r., skazujący B. I. za popełnienie wykroczenia, ma walor wiążący. Zarzuciła też, że obie decyzje Kolegium zostały wydane z udziałem tego samego członka Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem Kolegium stwierdziło, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu, zakończonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, polegającego na spalaniu w kotle c.o. odpadów w postaci pianki i ścinków krawieckich. Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wyżej przywołanej. Na tej podstawie prawnej wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziaływuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 375 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji, wszczyna się z urzędu. Przepis ten jest różnie interpretowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji, sporne jest, czy właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o wydanie decyzji w trybie powołanej ustawy. Przywołane przez Kolegium wyroki, reprezentują stanowisko, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w zasadzie nie przysługuje przymiot strony, chyba że wykaże w sprawie niewątpliwe negatywne oddziaływanie na własną nieruchomość. Jednak wyrażony jest też inny pogląd co do kręgu stron (vide: wyroki NSA z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1792/09, LEX nr 787128 i z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/08, ONSA i WSA 2011/2/33). Nie budzi jednak kontrowersji fakt, że przymiot strony może przysługiwać osobie, legitymującej się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości sąsiedniej, czyli właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu. W niniejszej sprawie jedynie skarżąca M. P. jest zaś współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, a pozostali skarżący jedynie tam zamieszkują. Stąd też oczywisty jest brak przymiotu strony, gdy idzie o skarżących K. B. i J. P.. Zatem spór może dotyczyć jedynie prawa skarżącej M. P. do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji, możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, ocena statusu strony winna być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Istota sporu w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Wójta Gminy P. wskutek zawiadomienia skarżących, dotyczyła spalania w piecu c.o. na nieruchomości uczestników postępowania B. i J. I. odpadów krawieckich (pianki i ścinków krawieckich). Skarżący domagali się zaś zakazania tego procederu. Tymczasem wydanie tego rodzaju zakazu nie mieści się w dyspozycji art. 363 ustawy. Zakaz spalania substancji, których termiczne spalanie jest zabronione, wynikał bowiem wprost z przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Ustawa ta określała zasady postępowania z odpadami, jak i wprowadzała sankcje karne za naruszenie tych zasad, przewidując orzekanie w trybie ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 79 ustawy). I tak, przepis art. 71 ustawy o odpadach, przewidywał karę aresztu albo grzywny za naruszenie zakazu termicznego przekształcania odpadów poza spalarniami odpadów. Już po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji został wydany wyrok nakazowy, skazujący B. I. za wykroczenie z art. 71 ustawy o odpadach. Fakt wydania tego wyroku nie miał jednak znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, a jedynie potwierdza brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, zakazującej spalania odpadów, których termiczne przekształcanie jest zabronione. Skarżąca M. P. nie ma zatem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska. Dochodzenie innych roszczeń z tytułu imisji z nieruchomości sąsiedniej możliwe jest zaś w drodze procesu cywilnego na drodze postępowania przed sądem powszechnym (art. 323 cyt. ustawy). Natomiast do wydania nakazu wstrzymania szkodliwej działalności właściwy jest nie Wójt Gminy P., lecz wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 364 i art. 371 ustawy). Dodać należy, że zasady postępowania z odpadami reguluje obecnie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), przewidując także administracyjne kary pieniężne, do nałożenia których właściwy jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz odpowiedzialność karną (art. 191). W konsekwencji, interes prawny skarżącej M. P. jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej podlega ochronie na innych podstawach i w innych postępowaniach, niż zakreślonych ramami art. 363 Prawa ochrony środowiska, prowadzonego zbędnie przez organ I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Nie mógł też odnieść skutku prawnego zarzut wydania zaskarżonej decyzji z udziałem członka SKO, biorącego udział w poprzednim postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją kasatoryjną z dnia [...] r. Tego rodzaju okoliczność nie skutkuje bowiem wyłączeniem członka Kolegium w świetle art. 27 § 1 i § 1a kpa, jako że odwołanie nie stanowi wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa oraz uchybienia innym regułom procedury, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Odnosząc się zaś do żądania uczestniczki postępowania B. I. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie na brak podstawy prawnej zarówno do rozstrzygnięcia wniosku w wyroku oddalającym skargę (art. 209 cyt. ustawy), jak i merytorycznego uwzględnienia. Zwrot kosztów przysługuje bowiem wyłącznie skarżącemu w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy). Zgodnie z art. 199 ustawy, w pozostałych przypadkach strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. sw