II SA/Wa 432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w H. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę H. – oddala skargę – Uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne Przedszkole Samorządowe w [...] wchodzące w skład Zespołu Szkolno-Wychowawczego w [...] prowadzone przez Gminę [...] , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Gminy w [...] uchwaliła, co następuje: § 1. 1. W przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę [...] usługi świadczone w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. 2. Opłacie podlegają usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują: a) działania opiekuńcze dostosowane do wieku i potrzeb dziecka, b) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania, c) zajęcia w ramach kół zainteresowań, d) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka. § 2 Ustala się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 w wysokości 1,50 zł za 1 godz. § 3 Zakres realizowanych przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę [...] świadczeń, o których mowa w § 1 oraz zasady odpłatności za te świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem Zespołu Szkolno-Wychowawczego w [...] , w skład którego wchodzi Przedszkole Samorządowe w [...] , a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (...). W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, która nie odnosi się do kosztów ponoszonych prze przedszkole na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń; 2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zawarcie w § 1 uchwały sprzecznych postanowień dotyczących odpłatności za świadczenia określone w § 1 ust. 2 lit. b, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami w sytuacji, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencji. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w [...] podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze rada gminy w myśl art. 14 ust. 5 powołanej ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu), ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wskazując na brak w przepisach prawa administracyjnego definicji opłaty, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (V 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), w świetle którego opłata podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym, a cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, a to odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Skarżący zwrócił też uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przedmiotowa opłata powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Co prawda, jak stwierdził skarżący, w § 2 zaskarżonej uchwały znalazł się tzw. "cennik", jednakże już jego pobieżna analiza budzi wątpliwości co do spełnienia zasady ekwiwalentności świadczeń. Ponadto pobieranie kwoty 1,50 zł za każdą rozpoczętą dodatkową godzinę świadczeń także świadczy o złamaniu powyższej zasady i ustaleniu opłaty bez związku z rzeczywistymi ich kosztami. W ocenie prokuratora w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, będącego podstawą zaskarżonej uchwały, co jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że jej zasadnicza część zawiera się w sprzecznym z prawem § 2. Skarżący podniósł mianowicie, że od 1 września 2010 r. przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uległ zmianie i nie odnosi się już do zajęć realizowanych ponad podstawę programową, a jedynie do czasu świadczeń przedszkola, przekraczającego 5 godzin. Oznacza to, że przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, lecz może to czynić także w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Jednakże Gmina [...] zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1 ust. 2, a tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Tymczasem z analizy treści § 1 ust. 2 lit. a-d wynika, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) oraz z 27 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). To zaś powoduje wewnętrzną sprzeczność uchwały i godzi w wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, mając na względzie wyrażoną w art. 7 i 94 konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz działania organów samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego, Rada Gminy w [...] nie miała prawa do scedowania uprawnień w zakresie szczegółowego ustalenia zakresu świadczeń na dyrektora przedszkola. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaś swoje stanowisko, powołał się w szczególności na aktualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, wydany w analogicznym stanie faktycznym, w świetle którego gminy mogą pobierać opłatę w stałej wysokości za pobyt dziecka w przedszkolu, jeśli przebywa ono w nim dłużej niż 5 godzin bezpłatnych i nie ma przy tym obowiązku określać, z jakiego tytułu i za jakie świadczenia ta opłata jest pobierana. W odniesieniu do zarzutu bezprawnej delegacji uprawnień Rady na dyrektora przedszkola stwierdził, że ustawa o systemie oświaty w art. 14 ust. 5 przewiduje kompetencję rady gminy do ustalenia wysokości opłaty, a inne kwestie, w tym organizacyjne, co do sposobów i terminów płatności, mogą być mocą uchwały przekazane do ustalenia w drodze umowy cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r., dalej "u.s.o.", zgodnie z którym organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (pkt 1). Wymieniony w tym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi z kolei, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (do 1 wrześnie 2010 r.), zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie mógł być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na gruncie takiego brzmienia przepisów regulujących kwestię zakresu bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne, wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko o konieczności wskazania przez radę gminy zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej opłaty. Obowiązek precyzowania przez radę gminy świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był bowiem niezbędny do weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które są ustawowo bezpłatne. Porównanie treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w obecnym brzmieniu (od 1 września 2010 r.) i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w poprzednim brzmieniu (do 1 września 2010 r.), do których to przepisów odwołuje się obecnie i odwoływał uprzednio wprost art. 14 ust. 5 u.s.o., zawierający upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia opłat za przedszkole publiczne, wyraźnie wskazuje na odejście w aktualnym stanie prawnym od związania bezpłatności świadczeń z podstawą programową. Stąd też powołanie się przez Prokuratora Rejonowego w [...] w uzasadnieniu skargi na orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego sprzed 1 września 2010 r., nie jest trafne. Z tego również powodu nie można zgodzić się z jego stanowiskiem, wedle którego ustalenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, które nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wbrew tym twierdzeniom, wprowadzona opłata jest zróżnicowana w zależności od tego, czy pobyt dziecka w przedszkolu przekracza – o jedną godzinę czy też więcej godzin – pięciogodzinny dzienny wymiar pobytu bezpłatnego. Uzależniona jest ona zatem od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie nauczania, wychowania i opieki nad dzieckiem. Uchwały podejmowane w oparciu o zmienione z dniem 1 września przepisu art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. były już przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, które dokonały wykładni przedmiotowych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2158/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991, nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5, wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie, też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenie udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że w związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 u.s.o. należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Ponadto zwrócił uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 u.s.o.). Otóż to statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału, do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Powyższą ocenę prawną Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własną. Z tego też względu nie jest uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności wewnętrznej uchwały i możliwości pobierania opłaty za świadczenia, które przedszkole powinno zapewniać bezpłatnie, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wreszcie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 14 ust. 5 u.s.o. poprzez ustalenie w § 3 uchwały o delegacji kompetencji z Rady na rzecz dyrektora przedszkola. Zawierana przez dyrektora przedszkola umowa cywilnoprawna z rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka jest bowiem źródłem zobowiązania cywilnoprawnego pomiędzy gminą a konkretnym rodzicem lub opiekunem. Umowa ta stanowi więc cywilnoprawną konsekwencję obowiązku ponoszenia opłat przez rodziców lub opiekunów prawnych za świadczenia udzielane ponad pięciogodzinny pobyt dziecka w przedszkolu. Umowa ta, jako czynność prawna, zgodnie z przepisem art. 56 Kodeksu cywilnego, wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Natomiast pojęcie ustawy występujące w tym przepisie obejmuje swym zakresem wszystkie akty prawne składające się na system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym akty prawa miejscowego (por. M. Pyziak-Szafnicka (w:) Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz", komentarz do art. 56 Kc., Lex 2009). Oznacza to, że umowa, o której mowa w § 3 uchwały, wywołuje skutki prawne wynikające z zaskarżonej uchwały, a ewentualna niezgodność zawartych umów z uchwałą może być oceniana wyłącznie na gruncie unormowania art. 58 Kc. i w żaden sposób nie wpływa na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że przedmiotem wspomnianej umowy są wyłącznie kwestie organizacyjne i techniczne, np. co do sposobu i terminu wnoszenia opłaty. Nie naruszają więc wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.